В результате использования такой конструкции в суде подлежит оспариванию не сам нормативный акт, а индивидуальный административный акт комиссии, вынесенный по поводу этого акта. В условиях построения в Таджикистане правового государства такую конструкцию нельзя не рассматривать как излишне сложную и необоснованно ограничивающую возможность полноценного судебного контроля за деятельностью административных органов. Используемая здесь законодателем схема правового регулирования в известной области ограничивает и возможности прокуратуры в сфере реализации ею контрольно-надзорной деятельности за законностью административных актов. В этом плане считаем целесообразным учесть опыт российского законодателя, который в ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее -- КАС РФ; здесь и далее все ссылки на российские нормативно-правовые акты приводятся по СПС «КонсультантПлюс») предоставляет прокурору право в пределах своей компетенции обратиться в суд с административным иском о признании нормативного правового акта недействующим.
Исследование процессуального статуса прокурора в производствах по разрешению публично-правовых споров в Таджикистане осложняется различием в подходах национального законодателя к пониманию и регулированию самой сущности этих производств. Так, КАП РТ определяет производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, как спорное и выделяет четыре вида административных исков (ст. 125-128). В то же время ГПК РТ и ЭПК РТ используют старую советскую схему, в соответствии с которой производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, отграничивается от искового, идентифицируемого только с производством по разрешению гражданско-правовых споров. Возникающие в связи с этим противоречия, в том числе в трактовке процессуального статуса прокурора, вызывают необходимость системного подхода к правовому регулированию судопроизводства по разрешению публично-правовых споров в РТ и создания Кодекса административного судопроизводства, аналогичного тем, которые приняты во многих государствах постсоветского пространства, включая Россию.
В российской процессуальной доктрине вопрос о формах участия прокурора в процессе стал предметом активной дискуссии, которую вряд ли можно считать завершенной (Зеленцов, Ястребов 2017, 310-311). Несмотря на эти дискуссии, в ст. 39 КАС РФ законодатель определил две основные формы участия прокурора в административном судопроизводстве: обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов государства и местного самоуправления; вступление в судебный процесс и дача заключения по административному делу в случаях, предусмотренных самим КАС и другими федеральными законами.
Проблемные вопросы процессуального статуса прокурора: сравнительно-правовой анализ
По действующему в Таджикистане законодательству, регламентирующему производство по разрешению публично-правовых споров в суде, прокурор относится к лицам, участвующим в деле, и выделяется как самостоятельная процессуальная фигура (ст. 36 ГПК РТ, ст. 39 ЭПК РТ, ст. 118 КАП РТ). В качестве лица, участвующего в деле, при осуществлении своих полномочий прокурор не может выходить за рамки прав и обязанностей, предоставленных законодателем РТ всем участвующим в деле лицам (ст. 37 ГПК РТ, ст. 40 ЭПК РТ). Прокурор, как и другие органы публичной власти, участвующие в судебном процессе по разрешению публично-правовых споров, должны обладать процессуальной правоспособностью, выступающей единой предпосылкой для их вхождения в процесс.
Материальная правосубъектность прокурора, несомненно, отличается от материальной правосубъектности иных лиц, участвующих в деле, и предопределяет цели его процессуальной деятельности. Однако при участии в рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, в общих или экономических судах в качестве инициатора судебного процесса либо при вступлении в процесс для дачи заключения прокурор реализует не свои властные прокурорские полномочия, определяющие суть его материальной правосубъектности, а процессуальную правоспособность, установленную нормами процессуального права (Павловская 2016).
В судебном процессе единственным субъектом, наделенным властными полномочиями, является суд, который независим от кого бы то ни было, в том числе от прокурора, в оценке законности административных актов и принятии решений. Следует иметь в виду, что ни Конституция РТ, ни Закон «Об органах прокуратуры РТ» не наделяют прокурора, участвующего в деле, функцией надзора за деятельностью суда по осуществлению правосудия.
Это означает, что в современной процессуальной системе преодолевается ранее существовавшее положение о привилегированном статусе прокурора как участника судопроизводства. Данная ситуация вызывает озабоченность отдельных авторов, которые считают, что «нельзя приравнивать прокуроров к другим участникам процесса, к обычным представителям или органам власти, подобное приведет к окончательному сведению на нет его основной роли в современном процессуальном праве» (Залюкова 2017, 43). Пытаясь обосновать особую роль прокурора в процессе, Г. И. Залюкова ссылается на то, что юридический интерес «как прокурора, так и органов власти следует рассматривать отдельно от интересов других участников процесса (стороны, третьи лица)» (Залюкова 2017, 44). Это утверждение основывается на том, что у прокурора и органов власти нет личного интереса в решении суда, поскольку они действуют для защиты чужих интересов
Поддерживая тезис об особой роли прокурора в процессуальном законодательстве многих государств постсоветского пространства, в том числе Таджикистана, вместе с тем считаем необходимым сделать ряд оговорок как общего характера, так и применительно к специфике правового регулирования в нашей стране.
Прежде всего, участвуя в процессе в связи с обращением в суд с иском (заявлением), прокурор использует не свои властные надзорные полномочия, а права и обязанности стороны в процессе (Зеленцов, Ястребов 2017, 313). Реализуя права и обязанности стороны, он может выступать не только в статусе истца, но и, как показывают современные исследования в области административного судопроизводства, в роли административного ответчика (Винокуров 2016, 178).
При обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц прокурор, как участник процесса, не является субъектом спорного материального правоотношения, но реализация его прав и обязанностей может повлиять на судебное решение. Исходя из этого, в процессуальной теории высказывалась мысль, что при предъявлении иска прокурор занимает в деле положение истца, но только в процессуальном смысле (Алехина, Блажеев, Боннер 2004, 91).
В процессуальном законодательстве Таджикистана применительно к этому вопросу прямо устанавливается, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и обязанностями истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо не заявит об отказе от иска (ст. 47 ГПК РТ, ст. 51 ЭПК РТ).
Итак, коль скоро иск предъявляется прокурором в чужом материальном интересе, его юридический интерес в этих делах чисто процессуальный и состоит в том, чтобы был вынесен законный и обоснованный судебный акт по иску, предъявленному во исполнение его полномочий по защите интересов других лиц («чужих интересов»). В такого рода делах его статус можно определить как статус процессуального истца. В данном случае юридический интерес прокурора принято рассматривать не как личный, а как служебный, поскольку, участвуя в любой форме процесса (гражданском, экономическом, административном), прокурор реализует полномочия, возложенные на него Конституцией РТ и законодательством, выполняет свои служебные функции. Основные задачи прокурора -- обеспечение верховенства закона, укрепление законности и правопорядка в интересах государства и общества.
Участие прокурора в рассмотрении дел судами в качестве лица, защищающего права, свободы и законные интересы других лиц, необходимо отличать от его участия в рассмотрении судами гражданских, административных и экономических дел, в которых прокурор выступает предполагаемым субъектом спорного материального правоотношения. Например, в служебных и трудовых спорах он может быть истцом или ответчиком; помимо этого, суды иногда привлекают вышестоящих или нижестоящих прокуроров в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора.
Как материально-правовой истец прокурор может выступать и по спорам, возникающим из публично-правовых отношений, например в случаях, когда чьими-то решениями или действиями (бездействием) создаются препятствия в осуществлении непосредственно прокурорской деятельности или оспариваются результаты этой деятельности. Полагаем, в таких случаях речь должна идти о материальной юридической заинтересованности прокурора в исходе дела, причем не просто служебной, но и его собственной.
При интерпретации этой проблемы следует, на наш взгляд, придерживаться концепции, которая обосновывает наличие у органа публичной власти или должностного лица как стороны публично-правовых споров собственного материально-правового интереса в исходе разрешаемого дела. Этот интерес проистекает из потребности в беспрепятственной реализации данными субъектами своих функций, которые возложены на них законом для достижения конкретных публичных целей. Он выражается в таком отношении органа публичной власти (должностного лица) к оспариванию его решений или действий (бездействия), при котором исполнение служебных императивно определенных функций и удовлетворение публичного интереса ставятся в зависимость от разрешения спора (Зеленцов, Немытина 2018, 450-451).
Указанный подход вполне применим не только к административным органам, но и к прокурору как носителю определенной государственной воли, которая выражается и конкретизируется в его функциях. Необходимость реализации прокурором этих функций определяет юридическую суть его интереса в исходе процесса. В частности, можно говорить о материально-правовой заинтересованности прокурора в разрешении спора, если он выступает в судебно-административном процессе в качестве ответчика. В таджикском законодательстве возможность подобного правового положения прокурора прямо не предусмотрена.
Между тем вопрос о допустимости такого процессуального статуса прокурора в силу ч. 5 ст. 38 КАС РФ поднимался в российской научной литературе и решался в судебной практике в связи с оспариванием незаконных, по мнению заявителей, действий (бездействия) и решений прокуроров при осуществлении ими надзорной деятельности, связанной с реализацией властных полномочий. Например, судом было признано незаконным представление прокурора об устранении нарушений законодательства, удовлетворен административный иск к прокуратуре о признании незаконным бездействия, возложении обязанности осуществить определенные действия (Тюнин 2018, 27-28).
В отличие от российского законодательства (и судебной практики), в Таджикистане правовое регулирование статуса прокурора в судебном процессе весьма противоречиво и сводится главным образом к определению его роли как процессуального истца (истца в чужом материальном интересе) и как лица, участвующего в процессе для дачи заключения в целях обеспечения законности. Законодатель определяет правовое положение прокурора в отдельных статьях (ст. 47 ГПК РТ, ст. 51 ЭПК), отграничивая его от статуса других государственных органов, которые также наделяются правом обращения в защиту интересов других лиц и вступления в процесс для дачи заключения (ст. 48, 49 ГПК РТ). Такое выделение прокурора из общего числа других государственных органов подчеркивает его особую роль как лица, участвующего в деле (Зеленская, Витохина 2015).
Отметим здесь определенное противоречие между ГПК РТ и ЭПК РТ, которое состоит в том, что ЭПК РТ (ст. 52) не наделяет «другие государственные органы» правом участия в процессе для дачи заключения, предоставляя им возможность обращения в экономический суд лишь в защиту прав и законных интересов других лиц.
Ряд противоречий между ГПК РТ и ЭПК РТ существует при определении статуса прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений (которое по сути своей является судопроизводством по публично-правовым спорам), а также между этими кодексами и КАП РТ. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, ГПК РТ и ЭПК РТ относят к неисковому. Это означает, что в строго формальном смысле слова прокурор по делам, возникающим из публично-правовых споров, вправе обращаться в суд не с иском, а с заявлением и должен обозначаться не как истец, а как заявитель. В силу отсылочной нормы ст. 116 КАП РТ в контексте ст. 254 ГПК РТ в производстве по административным процедурам в суде в порядке гл. 6 КАП РТ прокурор также должен именоваться заявителем, а не истцом, несмотря на то что этот кодекс относит данные процедуры к исковым.
В то же время в рамках самих цивилистических кодексов -- ГПК РТ и ЭПК РТ -- существуют различия в формулировке, определяющей место прокурора среди заявителей, обращающихся в суд по делам, возникающим из публично-правовых отношений. В ч. 1 ст. 188 ЭПК РТ законодатель не отделяет прокурора от других возможных заявителей и устанавливает, что граждане, организации, прокурор, а также государственные органы и иные лица вправе обратиться в экономический суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, иных органов, должностных лиц незаконными. Вместе с тем в ст. 254 ГПК РТ отграничивает прокурора как заявителя от граждан и организаций, которые вправе оспорить действия (бездействие) органов государственной власти, если они нарушают их права и свободы. Согласно формулировке, содержащейся в ч. 1 ст. 254 ГПК РТ, прокурор «в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих». Здесь отсутствует указание на то, что прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, как это прямо установлено, например, в ч. 4 ст. 218 КАС РФ. Прямое указание на обращение прокурора в чужих интересах в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, отсутствует и в ч. 1 ст. 188 ЭПК РТ, по логике построения которой прокурор может рассматриваться как материально-правовой истец. Однако такой подход противоречит ст. 51 ЭПК РТ, согласно которой прокурор вправе обратиться в экономический суд только с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.