Статья по теме:
Процессуальное положение прокурора в судопроизводстве по разрешению публично-правовых споров в Республике Таджикистан
Н.С. Музафарова, Ф.М. Давлатзода, Институт философии, политологии и права им. А. М. Баховаддинова, Республика Таджикистан, Душанбе
В статье проводится анализ процессуального положения и форм участия прокурора в судопроизводстве по публично-правовым спорам в судах общей юрисдикции и специальной экономической юрисдикции в Республике Таджикистан. Выявляются проблемы, противоречия и пробелы в действующем процессуальном законодательстве республики, регулирующем порядок разрешения публично-правовых споров. Раскрываются особенности и элементы определенного единообразия в подходе национального законодателя в Гражданском процессуальном кодексе Республики Таджикистан 2008 г., Экономическом процессуальном кодексе Республики Таджикистан 2008 г., Кодексе об административных процедурах Республики Таджикистан 2007 г. к регулированию правового статуса прокурора при разрешении публично-правовых споров в гражданском, экономическом и административном судопроизводстве.
Во всех этих процессуальных актах по данной категории споров прокурор определяется как лицо, участвующее в деле, что предполагает его юридическую заинтересованность в исходе дела. Выявляется специфика юридического интереса прокурора по сравнению с интересами иных лиц, участвующих в деле, рассматриваются проблемные вопросы, касающиеся возможности материально-правовой заинтересованности прокурора. На основе анализа национального законодательства раскрывается, что цель деятельности прокурора по делам, возникающим из публично-правовых отношений, заключается в обеспечении законности и публичного интереса.
Авторы приходят к выводу, что процессуальный институт прокурора как лица, участвующего в делах по разрешению публично-правовых споров, не является новым, однако многие вопросы, связанные с ним, в Республике Таджикистан все еще не разрешены. По результатам проведенного в статье анализа делается вывод о необходимости совершенствования законодательства, регламентирующего участие прокурора в рассмотрении публично-правовых споров.
Ключевые слова: прокурор, административное судопроизводство, публично-правовой спор, государственное управление, суд, полномочия прокурора, гражданское судопроизводство, экономическое судопроизводство, иск, процессуальное положение.
Procedural status of the prosecutor in legal proceedings to resolve public law disputes in the Republic of Tajikistan
N. S. Muzafarova, F. M. Davlatzoda, Institute of Philosophy, Political Science and Law named after A. M. Bakhovaddinov, Dushanbe, Republic of Tajikistan
This article analyses the procedural status and forms of prosecutor participation in legal proceedings in public law disputes in general jurisdiction courts and special economic jurisdiction in the Republic of Tajikistan. Problems, contradictions, and gaps are identified in the current procedural legislation of the Republic of Tajikistan, which regulates the procedure for resolving public law disputes. Moreover, the article highlights the new approaches of the national legislator in the Civil Procedure Code of the Republic of Tajikistan 2008, the Economic
Procedure Code 2008; The Code of Administrative Procedures of the Republic of Tajikistan 2007 which regulates the legal status of a prosecutor in resolving public law disputes in civil, economic, and administrative proceedings. In all these procedural acts in this category of disputes, the prosecutor is defined as a person participating in the case, which implies his legal interest in the ruling. Based on the analysis of national legislation, the article reveals that the objectives of the prosecutor in cases arising from public law relations are to ensure the rule of law and public interest. The authors conclude that the procedural institute of the prosecutor, as a person participating in cases on the resolution of public law disputes, is not new. However, many issues related to the prosecutor in the Republic of Tajikistan remain unresolved. Based on the results of the analysis conducted, the article concludes that there is a necessity to improve legislation that manages the participation of the prosecutor in the consideration of public law disputes.
Keywords: prosecutor, administrative proceedings, public law dispute, public administration, court, prosecutor's powers, civil proceedings, economic proceedings, claim, procedural position.
Введение
прокурор спор суд таджикистан
В рамках проводимой в Республике Таджикистан (далее также -- РТ) судебноправовой реформы учреждение полноценного административного судопроизводства исключительно важно с точки зрения защиты прав граждан и организаций, обеспечения надлежащего публичного управления и в силу необходимости решения насущных проблем развития административно-процессуального законодательства.
Судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений, занимает особое место в деятельности судов общей юрисдикции, направленной на реализацию обязанности государства по защите прав и свобод граждан, декларируемой ст. 5 и 19 Конституции РТ (здесь и далее все ссылки на нормативно-правовые акты Республики Таджикистан приводятся по Системе Национального центра законодательства при Президенте РТ. Дата обращения 10 декабря, 2019).
Органы прокуратуры традиционно выступали в качестве участников производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Участие прокурора в рассмотрении публично-правовых споров как лица, непосредственно обратившегося в суд в защиту тех или иных охраняемых законом интересов, и в качестве субъекта, присутствующего в судебном заседании в силу требований закона, подчеркивает возложенную государством на представителя надзорного органа особую роль, которая логично вытекает из важнейшей цели функционирования современной прокуратуры Республики Таджикистан, закрепленной в п. 2 ст. 1 Конституционного закона РТ от 25.07.2005 № 107 «Об органах прокуратуры РТ», -- обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина.
В настоящее время в Таджикистане разрешение публично-правовых споров регулируется в рамках трех процессуальных кодексов: Гражданского процессуального кодекса РТ 2008 г. (далее -- ГПК РТ), Экономического процессуального кодекса РТ 2008 г. (далее -- ЭПК РТ), Кодекса об административных процедурах РТ 2007 г. (далее -- КАП РТ). Вопрос о правовом положении прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях остается за пределами настоящей статьи, поскольку в этом производстве в рамках Процессуального кодекса об административных правонарушениях РТ 2013 г. (далее -- ПКоАП РТ) споры о публичном праве не разрешаются. Более того, этот кодекс исключает принцип состязательности из системы принципов, регулирующих производство по данной категории дел (ст. 7). Тем не менее мы считаем возможным и необходимым обратиться и к отдельным положениям ПКоАП РТ с целью создания целостной картины статуса прокурора в современном процессуальном законодательстве, призванном обслуживать материальное административное право Республики Таджикистан.
В процессуальной доктрине Таджикистана, по сравнению с процессуальной наукой Российской Федерации, вопрос участия прокурора в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также теоретические аспекты данной проблемы, касающиеся определения статуса прокурора в этом производстве, относятся к категории неисследованных. В связи с тем что Таджикистан и Россия имеют близкие по истории своего развития в советский период правовые системы, в теоретическом плане мы опираемся на концептуальные подходы российской правовой науки, важные для формирующейся в республике национальной процессуальной доктрины.
Основное исследование
Теоретические и законодательные основы участия прокурора в делах по рассмотрению споров публично-правового характера
В силу ст. 19 Конституции РТ общим правилом в таджикской правовой системе является гарантированная возможность каждого обратиться в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов. Судебная власть призвана защищать права и свободы человека и гражданина, интересы государства, организаций, учреждений, законность и справедливость (ст. 84 Конституции РТ).
В национальной системе защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций значительная роль отводится и прокуратуре. Прокурор, как закреплено в ст. 4 и 35 Конституционного закона РТ «Об органах прокуратуры РТ», вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан, а также охраняемых законом интересов общества или государства. Данные нормы об участии прокурора в рассмотрении дел судами носят общий характер. Само же участие прокурора в гражданском, экономическом и административном процессе регулируется соответствующими нормами процессуальных кодексов -- ГПК РТ, ЭПК РТ и КАП РТ. При этом в ГПК РТ и ЭПК РТ в силу использования схемы правового регулирования, сложившейся еще в советский период, имеются разделы, в рамках которых регламентируются судебные производства по разрешению дел, возникающих из публично-правовых отношений (публично-правовых споров). Для правового регулирования этих производств и определения статуса прокурора в общем суде определяющей остается роль ГПК РТ. В качестве кодекса, регулирующего административный процесс, КАП РТ в ст. 114 прямо предусматривает: если в самом этом кодексе не установлено иное, в производстве об административных процедурах в суде применяются положения ГПК РТ.
Деятельность прокурора в процессе разрешения судами публично-правовых споров чрезвычайно важна в силу правовой и социальной природы прокурорско-надзорной власти. Участвуя в рассмотрении судом публично-правового спора, прокурор одновременно выполняет несколько функций: является представителем государства, представителем публичного интереса, защитником граждан и организаций (Стуканов, Соловьева 2017).
На этой основе в правовой доктрине выделяются две основные формы участия прокурора в процессе: инициирование дела путем обращения в суд с исковым заявлением или заявлением; вступление в уже начатый процесс для дачи заключения либо обеспечения законности (Лукьянова 2012; Изотова 2013). Кроме того, в юридической литературе и комментариях законодательства иногда указывается третья форма участия прокурора -- принесение представлений на не вступившие и вступившие в законную силу судебные акты (Беспалов 2016, 108-109; Рыжаков 2015). Однако, на наш взгляд, данное направление деятельности прокурора нельзя называть самостоятельной формой участия прокурора при рассмотрении судами споров публичного характера. Аргумент в пользу такого подхода -- установленные законодателем нормативно-правовые положения. Так, по законодательству Республики Таджикистан право принесения протеста на не вступившие и вступившие в силу судебные решения определяется как полномочие прокурора и не рассматривается как форма участия.
Вместе с тем положения об основных формах участия прокурора в процессе разрешения публично правовых споров в национальных процессуальных кодексах не отличаются последовательностью и достаточной правовой определенностью. Исключение составляет ГПК РТ (ст. 47), в котором четко и однозначно выделяются две такие формы: обращение прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Республики Таджикистан; вступление прокурора в процесс для дачи заключения в случаях, предусмотренных самим ГПК РТ и другими законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.
В ЭПК РТ используется иной подход: в ч. 1 ст. 51 этого кодекса определяется, что прокурор вправе обратиться в экономический суд: с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов органов госвласти и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами госвласти, госпредприятиями и учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия государства; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами госвласти, госпредприятиями и учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия государства; с иском в интересах госпредприятий и учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия государства.
В то же время, в отличие от ГПК РТ, вопрос о даче заключения прокурором в ЭПК РТ не регламентируется. В ч. 6 ст. 51 этого кодекса устанавливается, что по указанным выше делам прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое экономическим судом, на любой стадии экономического судопроизводства с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Обязанность прокурора давать заключение в этом случае не определена, что нельзя не рассматривать как пробел в процессуально-экономическом законодательстве. На наш взгляд, этот пробел должен быть устранен принятием нормы, обязывающей прокурора -- коль скоро он вступает в процесс в целях обеспечения законности -- давать заключение по делу.
В ст. 36 ПКоАП РТ, специально посвященной регламентации статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, прокурору также предоставлено право участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. К числу достаточно обширных полномочий, предоставленных прокурору этим кодексом, относится также его право возбудить дело об административном правонарушении.
В отличие от ГПК РТ, ЭПК РТ и ПКоАП РТ, в КАП РТ отсутствуют специальные нормы, посвященные правовой регламентации участия прокурора в административном процессе. В ст. 3 этого кодекса особо оговаривается, что его действие в части правового регулирования административных процедур распространяется на деятельность административных органов и не распространяется на деятельность органов прокуратуры Республики Таджикистан.
При определении сторон в производстве об административных процедурах в суде законодатель прямо обозначает в качестве одной из сторон только административный орган, принявший административно-правовой акт, и устанавливает, что в этих процедурах могут участвовать лица, предусмотренные ст. 36 ГПК РТ. В данной статье законодатель определяет состав лиц, участвующих в деле, и относит к ним стороны, третьих лиц, прокурора, лиц, обращающихся в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц или вступающих в процесс с целью дачи заключения. При этом в ст. 116 КАП РТ содержится отсылочная норма, согласно которой в производстве об административных процедурах в суде стороны пользуются правами и обязанностями, предусмотренными ст. 37 ГПК РТ.
Анализируя формы участия прокурора в судебных производствах по разрешению публично-правовых споров, нельзя не отметить, что таджикский законодатель ни в одном из процессуальных кодексов не допускает возможность прямого судебного оспаривания прокурором административных нормативно-правовых актов. Оспаривание этих актов как прокурором, так и другими субъектами допускается только в рамках особой административной процедуры (гл. 7 КАП РТ) в административной комиссии при Правительстве РТ. Основаниями для начала такой административной процедуры могут являться не только административная жалоба или акт прокурора, но и судебное решение, а также инициатива самой административной комиссии (ст. 137 КАП РТ). Эта комиссия представляет собой, по сути, квазисудебный административный орган, на решение которого, принятое в рамках простой административной процедуры, заинтересованная сторона, в том числе прокурор, в 10-дневный срок может подать в суд административный иск.