1) макроэкономическая ситуация в стране, состояние банковской системы;
2) социально-экономические приоритеты развития общества;
3) совершенство законодательной базы;
4) проводимая Банком России кредитная политика;
5) степень независимости Банка России от органов законодательной и исполнительной власти;
6) исторически сложившиеся особенности организации банковского надзора в стране.
Обосновано, что функционирование системы банковского надзора базируется на правовых принципах, которые обеспечивают взаимосвязь банковского надзора с иными видами финансового контроля и взаимодействие национальных органов банковского надзора с органами банковского надзора других государств.
Принципы, на которых строится банковский надзор в Российской Федерации, подразделятся на правовые и организационно-правовые. Из правовых принципов права следует выделить общие (основополагающие, универсальные) и специальные принципы права.
Общеправовые принципы, лежащие в основе функционирования банковского надзора в Российской Федерации. К ним необходимо отнести:
- принцип социального государства. Одной из целей банковского надзора, как уже отмечалось, является защита интересов вкладчиков и кредиторов, то есть, в том числе, физических лиц;
- принцип равенства условий экономической деятельности для всех ее участников. Этот принцип проявляется в том, что кредитные организации не должны пользоваться какими-то преференциями в отношении с надзорным органом, система банковского надзора предполагает создание равных ограничений рисков для всех кредитных организаций;
- принцип поддержки конкуренции, подразумевает недопустимость экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
- принцип свободного экономического пространства, не допускающий, в частности, ограничений для банковской деятельности кредитным организациям, находящимся в одном субъекте РФ, на территории иного субъекта РФ.
Центральное место среди конституционных принципов в сфере банковского регулирования и банковского надзора занимают положения ст. 75 Конституции РФ, в соответствии с которым «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Из принципа обеспечения устойчивости рубля вытекает основная цель банковского надзора - обеспечение стабильности банковской системы, а также принцип построения системы банковского надзора, который основан на принципе независимости Банка России.
К специальным принципам относятся:
Принцип законности. Законность, как принцип банковского надзора, означает прежде всего, что Банк России должен осуществлять свои надзорные функции в строгих рамках закона, соблюдая предусмотренные законом права и интересы как кредитных организаций, так и кредиторов и вкладчиков кредитных организаций, а также то, что подзаконные нормативные акты должны основываться на нормах закона и соответствовать им.
Принцип соразмерности подразумевает, что вмешательство государства (надзорного органа) в деятельность кредитных организаций (и банковских групп) не должно быть чрезмерным или произвольным.
Принцип эффективности означает, что поставленные цели должны достигаться с использованием наименьшего количества затрачиваемых ресурсов. С другой стороны, минимизация используемых ресурсов не должна мешать достижению цели деятельности.
Принцип независимости банковского надзора подразумевает независимость надзорного органа как от других органов государственной власти, так и независимость от банковского сообщества.
Принцип объективности и компетентности при осуществлении банковского надзора подразумевают неукоснительное соблюдение служащими надзорного органа действующего законодательства и высокий профессиональный уровень.
Совершенствование системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора в настоящее время базируется на принципе соответствия банковского надзора международным стандартам с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг. Это предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении надзора.
К принципам банковского надзора относятся также «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора» (Core Principles for Effective Banking Supervision) , сформулированные Базельским комитетом по банковскому надзору. Указанные принципы не являются принципами права в строгом значении этого термина, их скорее можно отнести к организационно-правовым принципам.
Банковский надзор в том виде, в котором он сегодня предусмотрен в российском законодательстве, не охватывает всю банковскую систему, а только распространяется на кредитные организации. Иными словами, его объектом является только нижний уровень банковской системы. Верхний уровень банковской системы - Банк России - не является объектом надзора, со стороны какого бы то ни было органа.
Контрольные функции представляют собой осуществление контроля за функционированием кредитно-банковской системы и проведение валютного контроля. Данная функция включает определение соответствия требованиям к качественному составу банковской системы, т. е. процедуру допуска кредитных институтов на национальный банковский рынок. Кроме того, сюда относятся разработка набора необходимых для кредитных институтов экономических коэффициентов и норм и контроль за ними.
Банковский валютный контроль за кредитными организациями, как представляется, включает надзор за соблюдением ими банковских правил работы с валютными ценностями, а также государственный надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля.
То же самое касается антимонопольного контроля, упоминаемого в ст. 32 Закона о банках и банковской деятельности, который в большей мере является разновидностью банковского надзора, чем самостоятельным направлением банковского контроля.
Что же касается контрольных функций Банка России, возложенных на него другими (небанковскими) федеральными законами, то они реализуются не в связи с банковской деятельностью кредитных организаций. Поэтому соответствующие контрольные полномочия Банка России являются предметом регулирования иных отраслей российского законодательства (валютное, таможенное, налоговое, бюджетное, гражданское и т.п.) и могут именоваться банковскими с большой натяжкой, да и то лишь потому, что их осуществляет Банк России. Данный вывод имеет важное значение в вопросе о разграничении контроля и надзора в сфере банковской деятельности.
Таким образом, выполнение Банком России ряда надзорных функций обосновывается функциональной и экономической целесообразностью. Помимо этого, специально в отношении банковского надзора следует иметь в виду, что кроме Банка России ни один орган не имеет опыта организации системы банковского надзора, включая в данном случаев понятие «опыта» систему функциональных возможностей кадрового обеспечения и представления о направлениях в развития надзора.
1.2 Формы и виды банковского надзора и контроля
В классическом варианте банковский надзор включает два основных компонента:
1) лицензирование и согласование изменений структуры кредитной организации;
2) текущий контроль.
Лицензирование выполняет функцию входного контроля. Целью процедур, осуществляемых в рамках лицензирования, является минимизация риска допуска на рынок банковских услуг или на отдельный его сегмент организации, функционирование которой заведомо несет угрозу интересам кредиторов и клиентов или угрозу системного характера. Причиной такого рода угроз является потенциальная недобросовестность, недостаточная квалификация менеджмента, непрозрачность корпоративной структуры, препятствующая реализации требований рыночной дисциплины и осуществлению эффективного надзора, заведомая неэффективность управления, исходная слабость капитальной или неадекватность материальной базы, повышенная опасность принятия чрезмерных рисков и т.д.
Банковский надзор может быть двух видов: прямой (превентивный) и инспектирование (контрактный), на практике преобладает сочетание того и другого методов.
Контроль над работой банков осуществляется для того, чтобы обеспечить устойчивость отдельных банков, и предусматривает целостный и непрерывный надзор за работой каждого банка в соответствии с действующим законодательством и инструкциями.
Банковский надзор прямого (превентильного) регулирования деятельности коммерческих банков в России представлены на рисунке 1.
Центральный банк выдает банковскую лицензию юридическим лицам на проведение банковских операций. Лицензирование становится средством, с помощью которого ЦБ определяет возможности создаваемых кредитных институтов, позволяющие им осуществлять банковскую деятельность.
Важный этап надзорной деятельности -- дистанционный (документарный) надзор, т.е. проверка отчетности, которую представляют банки. Данный вид называется офсайт надзор .
Дистанционное наблюдение - это наблюдение за деятельностью кредитных организаций на основе представленных ею банковских и, в частности, бухгалтерских документов (балансы, отчеты о прибылях и убытках, платежные документы и т.п.).
Постоянный контроль за отчетностью позволяет органам надзора заранее выявить проблемы, которые могут вызвать риск неплатежеспособности банков, их банкротство.
Серьезные нарекания вызывает качество представляемых отчетов. Их анализ свидетельствует о нарушении коммерческими банками и их филиалами правил ведения учета и проведения операций по счетам. Так, в отчетах коммерческих банков имеются нарушения в части неполного начисления износа на основные средства, малоценные и быстроизнашивающиеся предметы. Большинство банков нарушают требования о ежемесячном начислении процентов по выданным кредитам согласно положению, разработанному ЦБ РФ. Имеются нарушения, когда фонды, созданные банками, используются не по целевому назначению. Обо всех этих и других нарушениях, допущенных в деятельности кредитных организаций, сообщалось в рекламационных письмах ЦБ РФ по результатам сдачи годовых отчетов коммерческими банками.
Второй вид банковского надзора - контрактный (онсайт надзор). Контактный надзор - это проверки деятельности кредитных организаций с выходом на места их расположения и изучением всех запрашиваемых группой инспекторов банковских документов.
Инспектирование кредитных организаций осуществляется по определённой схеме.
Общая цель инспектирования состоит в том, чтобы Банк России получил информацию о реальном положении кредитной организации. Эта общая цель включает две конкретные цели. Во-первых, в процессе инспектирования следует выяснить состояние кредитной организации и ее перспективы и, во-вторых, нужно собрать и проанализировать информацию, которая позволяет сделать вывод о том, какое влияние она оказывает на другие кредитные организации. Каждая из целей делится на частные, определенные в законе: это соблюдение законов и других нормативных актов, экономических нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.
Инспекционные проверки проводятся специалистами целого ряда подразделений Центрального банка: Сводного экономического департамента (в части проверок выполнения обязательных резервных требований), Департамента эмиссионно-кассовых операций (проверка кассовых операций), Департамента банковского регулирования и надзора, Главной инспекции кредитных организаций, Департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций и др. Кроме того, при подготовке к проверке инспекторы знакомятся с информацией о банке, накапливаемой во многих подразделениях Центрального банка, чтобы прийти в банк уже подготовленными. Эта система взаимодействия подразделений отлаживалась в Банке России в течение нескольких лет.
Соответственно этим целям следует различать два общих объекта инспектирования:
а) кредитная организация как таковая;
б) системные связи кредитных организаций.
В каждом из этих объектов в соответствии с частными целями можно выделить три предмета инспектирования банковской деятельности:
а) правовые отношения;
б) финансовые отношения;
в) бухгалтерский учет и отчетность.
2. Административно-правовые основы контрольно-надзорной деятельности Центрального банка РФ
2.1 Банка России как органа надзора
Банковская система регулируется не административным, а банковским правом. Соответственно этому Банк России не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями. Банк России не имеет права вмешиваться в деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций, поскольку они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Поэтому Федеральный закон не предоставил Банку России полномочия контролировать целесообразность деятельности кредитных организаций. Ему предоставлены права осуществлять надзор, то есть наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений. Это означает, что Банк России может проверять соблюдение кредитной организацией законов, финансовых нормативов и нормативных актов Банка России.