Это актуализирует вопрос о юридическом институте поворота к лучшему Мы используем данный термин как диаметральную противоположность общепризнанного в юридической на-уке института «поворота к худшему» (см., например: Смирнов А. В. О возвращении судом дела прокурору при повороте обвинения к худшему // Российское правосудие. - 2008. - № 5 (25). - С. 85; Дикарев И. С. Запрет поворота к худшему при пересмотре вступивших в законную силу судебных решений // Российская юстиция. - 2013. - № 3. - С. 60). в вопросе о выражении недоверия. Данная проблема обходится умолчанием не только в российском законодательстве, но и в конституционном праве зарубежных стран. С теоретикометодологических позиций кажется очевидным, что поворот к лучшему должен был бы допускаться правовым регулированием (граждане, например, сначала выражают недоверие политику или политическому курсу, затем же через какое-то время голосуют о доверии, пересматривая прежнюю позицию). Однако негласная традиция конституционных правоотношений свидетельствует о необратимости данных процессов. Если политику или политическому курсу путем плебисцита высказывается народное недоверие, такой политик или группа политиков должны подать в отставку и больше не возвращаться к политической деятельности. Объясняется это конституционным принципом ротации. Политические отношения требуют обновления, современных подходов, эффективных решений, но не стагнации, застоя и замедления темпов социального развития. С другой стороны, государственно-правовая история России и зарубежных стран знает много примеров, когда те или иные политические лидеры теряли свои позиции (попадали в «царскую опалу», становились объектами «шквальной критики» в СМИ и др.), но затем возвращались к политической деятельности и даже демонстрировали весьма высокие успехи на этом поприще. В связи с этим поворот к лучшему в вопросе о народном доверии, по нашему мнению, не следует полностью исключать как в общественно-политической практике, так и в конституционно-правовом регулировании общественных отношений.
В отличие от советского периода отечественной политико-правовой истории, в современной России наблюдается сравнительно полное и весьма подробное правовое регулирование общественных отношений в сфере референдума. В частности, в правовой системе страны в настоящее время действуют Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» О референдуме Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30.12.2021) // СЗ РФ. - 2004. - № 27. - Ст. 2710., Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 25.12.2023) // СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253., Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // СЗ РФ. - 2001. - № 52 (ч. 1). - Ст. 4916. (последний из указанных нормативных правовых актов регулирует использование института референдума при разрешении ряда территориальных преобразований в структуре субъектов Федерации). Имеется сравнительно развернутая практика Конституцион-ного Суда Российской Федерации по данным вопросам11. На наш взгляд, в целом это следует оценивать как положительное явление, поскольку правоприменительные органы оказываются связанными законодательными положениями, что исключает произвольность их действий или бездействия. С другой стороны, некоторые из положений перечисленных и других законодательных актов вызывают ряд критических суждений. Это имеет большое значение для реализации конституционной задачи повышения государственно-правовой эффективности законодательного обеспечения права суверенного народа на выражение доверия или недоверия действующей публичной власти в силу требований ст. 3 Конституции Российской Федерации.
Прежде всего подчеркнем неоднозначность для правовой системы страны регулирования федерального референдума одновременно двумя законами дифференцированного конституционно-правового статуса: федеральным конституционным законом и федеральным законом. Данному состоянию правового регулирования довольно сложно найти какое-либо логическое объяснение, поскольку федеральные конституционные законы имеют ряд принципиальных отличий от федеральных законов в силу требований действующей Конституции Российской Федерации. В их числе, во-первых, различная юридическая сила (федеральные конституционные законы по юридической силе выше, чем федеральныезаконы),во-вторых,особыйпорядокпринятия(федеральныеконституционные законы требуют квалифицированного большинства голосов парламентариев, в то время как федеральныезаконыпринимаются простымбольшинством), в-третьих, предопределенность содержания федеральных конституционных законов предписаниями Основного закона страны (федеральные конституционные законы могут приниматься только по тем вопросам, которые прямо перечислены в Конституции Российской Федерации) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11.06.2003 г. № 10-П «По делу о проверке кон-ституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный консти-туционный закон «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 25. - Ст. 2564. Егорова Н. Е. Федеральный закон как источник конституционного права России : дис. ... канд. юрид. наук. - Мо-сква, 2009. - С. 8; Щеголев И. Б. Место и роль федеральных конституционных законов в системе российского законода-тельства : дис. . канд. юрид. наук. - Краснодар, 2007. - С. 85-90..
При подобных обстоятельствах, по нашему мнению, возможны следующие альтернативные юридические решения. При первом из них конституционное требование о регулировании отношений референдума федеральным конституционным законом (безотносительно к тому, идет ли речь о федеральном, региональном или местном референдуме) интерпретируется расширительно. В этом случае законодатель обязан урегулировать отношения в сфере референдума федеральным конституционным законом, исключив соответствующие положения из других федеральных законов. Такие акты имели бы повышенную юридическую силу и касались бы всех видов референдумов. Возможно и другое конституционно-правовое решение: федеральный конституционный закон о федеральном референдуме ограничивается минимумом, в чем именно нормы этого правового акта и должны обладать повышенной юридической силой. Все остальное составляет сферу правового регулирования обычного закона (в действующей правовой системе - Федеральный закон «Об основныхгарантияхизбирательныхправграждани праванаучастиевреферендумеграждан Российской Федерации» СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.). Несмотря на эту логику, действующее правовое регулирование поддерживает своего рода «гибридную» форму из вышеназванных альтернативных подходов, причем именно эта смешанность в методах и теоретико-методологических предпочтениях представляет собой источник существенных разногласий субъектов конституционных правоотношений, подпитываемым имеющимися институциональными противоречиями в ключевых подходах к регулирующей функции законодательной власти в данных вопросах.
Обратимся к нормативным положениям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» СЗ РФ. - 2004. - № 27. - Ст. 2710.. С точки зрения заявленной темы исследования (обеспечение доверия граждан к органам публичной власти и их деятельности), важнейшее значение имеют нормативные положения ч. 5 ст. 6, согласно которым на федеральный референдум не могут выноситься вопросы, во-первых, «досрочного прекращения или продления срока полномочий выборных лиц, об их досрочных выборах или о перенесении сроков выборов»; во-вторых, «об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении (приостановлении, продлении) полномочий лиц, которые замещают федеральные государственные должности»; в-третьих, «о персональном составе федеральных государственных органов». Иначе эти законоположения можно интерпретировать так, что вопросы государственной политики в области кадров находятся вне сферы референдума и составляют либо прерогативу избирательной системы, либо сферу конституционной компетенции уполномоченных на то Конституцией Российской Федерации и законом органов публичной власти и их должностных лиц [20, с. 233].
Вопрос об институциональной конкуренции институтов выборов и референдумов получил достаточно активное освещение в доктринальных разработках. Кроме того, ему была дана ясная и четкая оценка со стороны Конституционного Суда Российской Федерации Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.О3.20О7 г. № 3-П «По делу о проверке консти-туционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федера-ции» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа» // СЗ РФ. - 2007. - № 14. - Ст. 1741.: институты выборов и референдума, согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации, равнозначны по конституционно-правовому смыслу, их статус является соразмерным. Вследствие этого федеральный законодатель былвправепо своемуусмотрению (не нарушая при этом Конституцию Российской Федерации) вводить запреты, направленные на преодоление институциональной конкуренции между ними. Если, например, выбрать в качестве объекта научного анализа предмет апрельского референдума России 1993 года, то становится очевидным, что в условиях действующего (в наши дни) законодательного решения как минимум два вопроса из четырех считались бы противоправными сегодня (хотя в апреле 1993 года они являлись не просто правомерными, но и фактически были вынесены на всенародное голосование и волеизъявление граждан по ним состоялось) [21].
Полагаем, что в этой части логика конституционного правосудия выглядит законной и обоснованной. Если на референдум выносятся вопросы типа «Считаете ли вы необходимым досрочное прекращение полномочий...», после чего в вопросе референдума указываются конкретные выборные органы или должностные лица публичной власти, то тем самым фактически на референдум выносится вопрос роспуска или досрочного отзыва соответствующих выборных органов и должностных лиц. Полагаем, что референдум, роспуск и досрочный отзыв - это разные конституционно-правовые институты, которые имеют дифференцированную государственно-правовую природу и не могут рассматриваться как идентичные. Для их инициативы требуются различные правовые основания и процедуры. Если законодатель исключает досрочный отзыв Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы - это его сознательная правовая позиция, которая не должна преодолеваться альтернативным институтом федерального референдума даже со ссылкой на ст. 3 Конституции Российской Федерации о народном суверенитете и о верховенстве выборов и референдума как высших форм проявления принципов конституционной демократии.
Однако, соглашаясь с этим, мы вынуждены идти дальше, потому что анализируемые положения ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» исключают возможность доверительного или антидоверительного волеизъявления граждан по всем другим вопросам кадровой политики, даже если это не составляет институциональную конкуренцию избирательной системе страны [22]. В данном случае анализируемые правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации теряют свое юридическое значение и могут в лучшем случае иметь лишь некоторое ориентирующее значение для оспариваемого правового регулирования (если с этим согласится Конституционный Суд Российской Федерации) в силу принципа аналогии права (здесь возможно, например, конституционное судопроизводство без проведения слушания).
Полагаем, что имеющийся юридический запрет вынесения на федеральный референдум вопросов о «назначении на должность, досрочном прекращении (приостановлении, продлении) полномочий лиц, которые замещают федеральные государственные должности», равно как «о персональном составе федеральных государственных органов», выходит за рамки имеющихся правовых позиций конституционного правосудия и представляет собой вероятное поле для обжалования заинтересованных лиц в Конституционном Суде Российской Федерации, что не исключает для них благоприятной судебной перспективы [23]. Если ст. 3 Конституции Российской Федерации определяет референдум наряду с выборами высшей формой непосредственного выражения власти народа, любое излишнее правоограничение в отношении допустимых вопросов референдума становится объектом критического восприятия не только представителей конституционно-правовой науки, но и значительного числа практикующих участников юрисдикционных процессов.
Обращаяськвозможностиприложенияданныхтеоретико-методологическихтезисов к правоприменительной практике, предположим гипотетическую инициативу граждан по вопросам об их доверии к федеральным министрам, руководителям федеральных агентств и служб, Генеральному прокурору Российской Федерации, руководителям Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и т. д. Действующее правовое регулированиеполностьюисключаетпостановкуподобных вопросов на всенародное голосование в силу прямого запрета федерального конституционного закона. Однако здесь отсутствует какая-либо институциональная конкуренция с избирательной системой, на что опирался Конституционный Суд Российской Федерации при разрешении споров о соответствии оспариваемого законодательного регулирования Конституции Российской Федерации. В данном случае речь идет о юридической недопустимости народного волеизъявления по вопросам, составляющим конституционную прерогативу высших органов государственной власти (главным образом - Президента Российской Федерации и обеих палат Федерального Собрания).
Подобные казусы вполне вероятны в многообразной государственно-правовой жизни современного общества (хотя и в ряде крайних, исключительных случаев). Граждане могут доверять Президенту Российской Федерации, но не доверять ряду назначаемых им (единолично или по согласованию с парламентариями) должностных лиц. Аналогичным образом возможно доверие граждан Совету Федерации или Государственной Думе, но их недоверие назначаемым ими лицам, которые замещают соответствующие государственные должности. Более того, народное недоверие может распространяться и на государственных служащих, которые не замещают государственные должности в силу действующего законодательства о государственной службе, что напрямую не запрещено законодательством о референдумах [24], но едва ли мыслимо на практике в силу формирующейся традиции исключительного запрета выносить вопросы государственной кадровой политики на референдумы. Вместе с тем следует подчеркнуть, что каких-либо запретов на этот счет в ст. 3 Конституции Российской Федерации нет, и это вряд ли можно объяснить ссылкой на ограничительные правовые основания по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
При подобных условиях речь, разумеется, не идет о каких-либо упрощенных процедурах. Недоверие граждан к лицам, которые замещают федеральные государственные должности, если эти должности не являются выборными по смыслу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253., - это, действительно, институт, который основан на экстраординарных юридических обстоятельствах. Такого не следовало бы допускать в обычной и традиционной государственно-правовой жизни.