Если политическая система является многопартийной с достаточным уровнем мирного соперничества политических сил, парламент становится эффективной площадкой для развернутой политической дискуссии, что невозможно полноценно организовать в процессе агитационной кампании по референдуму и при соответствующем тайном
голосовании граждан. При этом очевиден и обратный эффект: в условиях недостаточной степени межпартийной конкуренции (даже если она присутствует, но лишь отчасти), значение референдума как формы выражения доверия граждан к политическому курсу и политическим лидерам соразмерно возрастает. Возможно, данным обстоятельством во многом объясняется специфика вопросов, которые фактически выносились на императивные и консультативные референдумы (народные голосования) в постсоветской России начиная с 1991 года.
Современное российское конституционное законодательство использует категории «референдум» и «голосование граждан». В доктринальных источниках также нередко можно встретитьтермин «плебисцит».В связис этимвозникаеттеоретико-методологическийвопрос: считать ли эти категории близкими, тождественными или различными. В юридической литературе на этот счет нет единства. Так, А. Е. Кожахметова считает, что «с юридической точкизрения»различиймеждуреферендумомиплебисцитомнет,но имеется«стилистическое различие»: плебисцитом, по мнению автора, называют референдумы по вопросам «судьбоносного характера» (например, всенародное голосование 1991 года по вопросу о сохранении СССР) [10, с. 33]. Исходя из этой логики, имеются основания полагать, что существуют референдумы, которым не присущи признаки плебисцита. Таковыми являются, если исходить из логики цитируемого автора, случаи прямого народного волеизъявления «не судьбоносного», т.е. обычного, ординарного характера. Однако сложно представить случай, при котором какой-либо вопрос выносился на народное голосование с тайным волеизъявлением, но при этом не представлял бы значительной общественной важности. Как правило, ординарные и текущие вопросы публичной политики официальные власти решают самостоятельно, без привлечения внимания общественности и, тем более, вынесения вопроса на голосование с тайным волеизъявлением избирателей. В связи с этим, на наш взгляд, признак «существенности вопроса» при разграничении понятий референдума и плебисцита не является достаточно обоснованным с конституционно-правовых позиций.
Н. В. Петухова со ссылкой на ряд авторитетных источников (В. Т. Кабышев, В. В. Маклаков, В. В. Комарова, М. В. Баглай), считает «традиционным» суждение о том, что основным отличием плебисцита от референдума является «особый предмет голосования» (выражение народом доверия органу, личности или проводимой ими политике, а также одобрение территориальных изменений). При этом Н. В. Петухова полагает доказанной устойчивость мировой практики, что наряду с этим критерием «другим отличительным признаком» плебисцита является его «инициирование органами государственной власти» [11, с. 78].
Сложность истолкования данных терминов во многом предопределяется, на наш взгляд, их иностранным происхождением. Английское слово “plebiscite” в обычном контексте толкуется как “a direct vote of the people of a country to decide a matter of national importance”, в то время как “referendum” - это “a direct vote by all the people to decide about something on which there is strong disagreement, instead of the government making the decision” Словарь современного английского языка : в 2-х т. - Москва: Русский язык, 1992. - Т. 2. - С. 789; 872.. Как наглядно видно, ключевым признаком плебисцита здесь является “a matter” of national importance; критерием же наличия референдума - something on which there is “strong disagreement”, усиленное “instead of the government making the decision”. В переводе на русский язык (который в данном случае оказывается не вполне приспособленным к соответствующей дифференциации ввиду весьма противоречивой и не вполне последовательной конституционно-законодательной практики) плебисцит - это «решение вопросов» (особой национальной важности), в то время как референдум - решение тоже весьма важных вопросов, но тех из них, по которым в обществе имеются существенные разногласия, причем это составляет компетенцию официальных властей [12].
Если следовать данной конституционно-правовой методологии, то плебисцит представляет собой «разрешение вопросов» путем всеобщего голосования, где нет острого противостояния точек зрения, и это не составляет компетенцию органов государства. В отличие от него референдум предполагает высокую степень дискуссионности подходов к разрешению общественно значимых проблем и принятие народного решения если не «вопреки», то, во всяком случае в институциональной конкуренции с актами, которые уполномочены принимать официальные власти в лице компетентных государственных и муниципальных органов.
Если руководствоваться лишь критерием «наличия или отсутствия компетенции государственных и муниципальных органов», то референдум и плебисцит можно сравнительно легко разграничить. В данном контексте, например, союзный референдум 1991 года
был фактически плебисцитом (так же, как и апрельский референдум России 1993 года), поскольку на эти всенародные голосования выносились «вопросы», не сопряженные с принятием каких-либо правовых актов, что составляет компетенцию уполномоченных органов публичной власти. В свою очередь декабрьский российский референдум 1993 года, равно как и «народное голосование» 2020 года (формально не считающееся референдумом), были в действительности референдумами, хотя в 1993 году народное голосование было императивно-обязывающим, а в 2020 году - консультативно-рекомендательным.
Если же критерием разграничения референдума и плебисцита считать наличие или отсутствие существенных разногласий между публичной властью и гражданским обществом (something on which there is strong disagreement), то народные голосования 1991 года в СССР, апрельский и декабрьский референдумы 1993 года в России были именно референдумами (не плебисцитом). Что же касается весьма специфической формы народного голосования в поддержку (либо против - в зависимости от воли избирателей) проекта конституционных поправок от 2020 года - это следовало бы в данном контексте квалифицировать в качестве плебисцита (поскольку существенных разногласий между властью и обществом здесь не наблюдалось, официальные политики стремились лишь «заручиться поддержкой» не просто предполагаемой, но и социологически спрогнозированной волей электората) [13, с. 75].
Полагаем, что если бы в ст. 3 Конституции Российской Федерации в качестве «высших форм выражения власти народа» наряду с «референдумом» и публичными «выборами» значился бы также «плебисцит», то юридической науке, а вслед за этим - законодательной и правоприменительной практике, пришлось бы выявлять критерии соответствующих конституционно-правовых категорий и разграничивать их в целях исключения противоречивой конституционно-правоприменительной практики. Однако в отечественном законодательстве начиная с поздних советских времен и до настоящего времени закрепился термин «референдум», в то время как категория «плебисцит» не нашла адекватного юридического выражения.
Исключительно императивно-обязывающая форма института референдума потребовала возрождения ряда альтернативных форм, каковыми явились «народные голосования» (сначала - для целей организации местного самоуправления, затем - чтобы обеспечить легитимность официального народного волеизъявления по отношению к юридически принятому решению о поправках в главы 3-8 Конституции в 2020 году при неизменности регулирующего воздействия на общественные отношения, что закреплено в главах 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации) [14]. Вследствие этого спор о разграничении конституционно-правовых понятий «референдум», «плебисцит» и «народное голосование» имеет скорее теоретико-методологическую, чем практически- прикладную направленность. Кроме того, использование данных категорий существенным образом различается в зависимости от того, идет ли речь о конституционном праве современной России или о конституционном праве зарубежных стран.
В предложенной нами интерпретации разграничения понятий «референдум» и «плебисцит» несложно заметить, что термин «плебисцит» в большей степени применим для целей выявления и выражения народного доверия, чем «референдум». Власть не может доверять или не доверять сама себе. Доверие - это народное отношение к власти. В силу этого вопрос о народном доверии не может относиться к компетенции государственных органов. С другой стороны, именно по вопросу доверия или недоверия в обществе может развернуться настолько острое и полярное противостояние мнений, что более подходящим был бы, напротив, термин «плебисцит». Учитывая категорический отказ от использования российским законодателем термина «плебисцит», а также исключительно властно-императивную форму референдума (в силу действующего законодательства референдум не может быть консультативным), мы будем исходить из следующего терминологически-категориального решения. Под референдумом следует, на наш взгляд, понимать непосредственное решение гражданами путем тайного голосования вопросов публичной значимости. Альтернативой референдуму является «консультативное народное голосование» (этот термин мы предлагаем для введения в научный оборот и законодательную практику). Что касается плебисцита, то этот термин может употребляться в научной литературе для дополнительной характеристики как референдума, так и консультативного народного голосования. Плебисцит - это такая форма референдума или консультативного народного голосования, при которой решается вопрос публичной значимости, который не сопряжен с компетенцией органов государственной власти и местного самоуправления. При характеристике императивного волеизъявления граждан и консультативного голосования избирателей в целях выражения доверия или недоверия осуществляемой политике и действующим политическим лидерам, термин «плебисцит» является более точным и в силу этого предпочтительным.
Проблема доверия является одной из ключевых при организации референдумов и консультативных народных голосований в форме плебисцитов. С. В. Чешко считает, что вопрос о доверии или недоверии «действительно обычно оказывается определяющим в любых выборах и плебисцитах» ввиду «концентрации факторов» и «зачастую неосознаваемой людьми мотивации их электорального поведения» [15, с. 158]. В частности, по мнению Е. В. Небольсиной, заметную роль в мотивации англичан при голосовании на референдуме “Brexit” сыграл фактор подрыва доверия, чему способствовал массмедийный скандал о расходах (в 2009 году в британскую прессу попали документы о бесконтрольных расходованиях бюджетных средств парламентом, что вызвало широкий общественный резонанс) [16, с. 62]. С точки зрения Д. А. Каплуновой, не подлежит сомнению, что «последнее время ЕС и его институты сталкиваются с проблемой доверия и легитимности со стороны граждан». Главная причина автору видится в том, что «Евросоюз так и не предоставил европейцам чувства единения и общности» [17, с. 160].
Утрата доверия или возникновение сомнений в доверии будоражат партии и их электорат, оживляют общественно-политическую жизнь страны и нередко приводят к народным инициативам назначения того или иного референдума или плебисцита. Так, в 2018 году несколько инициативных групп, включая КПРФ, пытались выразить инициативу о проведении референдума по вопросу о повышении пенсионного возраста. Центральная избирательная комиссия РФ отказала в данной инициативе со ссылкой на имеющиеся нарушения в подаваемых документах. В данном случае речь фактически шла об утрате доверия к важному направлению государственной политики (вне зависимости от того, кем она проводится и претворяется в жизнь), если такая публичная деятельность направлена на повышение пенсионного возраста. Примечательно, что законодатель, несмотря на негативные настроения в общественном мнении, в конце концов внес изменения в пенсионное регулирование: согласно ст. 8 Федерального закона «О страховых пенсиях» О страховых пенсиях : Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ (ред. от 11.03.2024) // СЗ РФ. - 2013. - № 52. - Ст. 6965. в редакции от 3 октября 2018 г. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и вы-платы пенсий : Федеральный закон от 3 октября 2018 г. № 350-ФЗ // СЗ РФ. - 2018. - № 41. - Ст. 6190., право на страховую пенсию по старости сегодня имеют лица, достигшие возраста 65 (мужчины) и 60 (женщины) лет.
В то же время многие референдумы и консультативные народные голосования лишены признаков плебисцита. Об этом свидетельствует, в частности, опыт региональных референдумов в постсоветской России. Так, референдум о переносе столицы Республики Коми из г. Сыктывкара в г. Ухту должен был пройти в данной Республике 18 марта 2018 г. одновременно с выборами Президента Российской Федерации, однако данная инициатива до конца осуществлена не была, так как избирательная комиссия республики отказала в проведении референдума со ссылкой на многочисленные нарушения при сборе подписей граждан в поддержку инициативы. Примечательно, что ключевые мотивы инициаторов данного референдума были лишены каких-либо признаков, связанных с доверием или недоверием публичной власти. Здесь, конечно, имелся определенный политический подтекст (стремление улучшить социально-экономическое благополучие и уровень жизни населения Ухты путем изменения приоритетов в региональной государственной политике) [18, с. 24], однако это был бы именно референдум, не плебисцит (в республиканском сообществе имелось существенное разногласие, делать ли столицей республики город Ухту или сохранить столичный статус за городом Сыктывкар).
В Волгоградской области 18 марта 2018 г. прошел референдум о местном времени. Большинство избирателей (около 60 %) проголосовало за переход области в часовую зону на час больше по сравнению с московским временем. Это был фактически консультативный референдум, поскольку на голосование ставился вопрос о законодательной инициативе Волгоградской областной Думы в Государственной Думе. В конечном итоге соответствующий федеральный законодательный акт был принят и местное время изменено на час вперед. Примечательно, что указанная проблематика практически совсем не связана с фактором доверия или недоверия населения к областной публичной власти. С теоретико-методологических позиций это «консультативное народное голосование», лишенное признаков плебисцита.
Данному выводу, казалось, можно было бы найти возражение, что с формальной стороны соблюдались требования императивного референдума (граждане «решили»,
что региональный парламент «должен внести законодательную инициативу» в Государственную Думу, и воля народа представительным органом субъекта Российской Федерации была исполнена). Однако в действительности, на наш взгляд, это не референдум, но консультативное народное голосование, поскольку Государственная Дума не связана волей избирателей одного лишь субъекта страны и была вправе воспользоваться своим конституционным правом на законодательную дискрецию даже несмотря на высокое конституционно-правовое значение всеобщего и тайного волеизъявления соответствующих граждан в масштабах одного из субъектов Федерации. Примечательно, что в 2020 году одновременно с общероссийским голосованием по поправкам к Конституции Российской Федерации состоялось новое волеизъявление граждан, проживающих в Волгоградской области, вследствие которого был осуществлен возврат к московскому времени.
Данное обстоятельство наглядно показывает, что многие общественно-политические вопросы целесообразно решать парламентским путем, не прибегая к инструментарию референдума или консультативного народного голосования, поскольку обстоятельства могут измениться и потребовать новых решений, включая пересмотр предыдущих [19]. Изменение собственных решений всегда выглядит сомнительным, однако оно имеет значительно меньший общественный резонанс, если осуществляется парламентом или конституционным судом. Когда же граждане путем референдума сначала принимают решение о переходе на местное время, затем - о возврате к первоначальному московскому времени, слишком очевидной выглядит политическая ошибка, которая заключалась в отсутствии необходимости вообще рассматривать данный вопрос путем референдума. Его следовало, на наш взгляд, отнести к компетенции законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.