Некоторые аспекты обеспечения народного доверия институтами прямой демократии
Алла Николаевна Гуторова
Аннотация
Введение. Для публичного правотворчества и решения вопросов публично значимого характера в конституционном праве используются такие институты прямой демократии, как референдум и плебисцит. Институты прямой и представительной демократии нельзя противопоставлять, они призваны взаимно дополнять друг друга. Методы. Методологическую основу исследования составила совокупность методов научного познания: сравнительно-правовой, историко-правовой, комплексного анализа, сравнения и обобщения. Результаты. Автором предлагается для введения в научный оборот и законодательную практику термин «консультативное народное голосование», который может быть использован как альтернатива референдуму. Референдум, плебисцит и консультативное народное голосование могут применяться для выражения народного доверия или недоверия к власти, так как именно проблема доверия (или возникновение сомнения в доверии) является одной из ключевых при их организации. Особенно в условиях недостаточной межпартийной конкуренции, их значение как формы выражения доверия граждан к политическому курсу и персонам политических лидеров соразмерно возрастает. С учетом различных точек зрения автор дает в статье собственное определение указанных терминов и определяет критерии, позволяющие разграничить эти весьма близкие понятия, а также подвергает теоретическому анализу возможность ограничений в отношении допустимых вопросов для вынесения на референдум (в части государственной кадровой политики).
Ключевые слова: референдум, плебисцит, консультативное народное голосование, выборы, публичная власть, народное представительство, политическая система референдум плебисцит консультативное народное
Alla N. Gutorova
Some aspects of guaranteeing people's trust by institutions of direct democracy
Abstract: Introduction. Constitutional law uses such institutions of direct democracy as referendum and plebiscite for the public law-making and resolution of issues of public importance. The institutions of direct and representative democracy cannot be opposed, but are designed to mutually complement each other. Methods. The methodological basis of the study was a set of methods of scientific cognition: comparative-legal, historical-legal, complex analysis, comparison and generalisation. Results. The author proposes to introduce the term “consultative people's vote” into scientific turnover and legislative practice, which can be used as an alternative to a referendum. Referendum, plebiscite and consultative people's vote can be used to express people's trust or distrust in the authorities, since the problem of trust (or the emergence of doubt in trust) is one of the key issues in their organisation. Especially in the conditions of insufficient interparty competition, their importance as a form of expressing citizens' trust in the political course and personalities of political leaders increases commensurately. Taking into account different points of view, the author gives in the article his own definition of these terms and defines the criteria that enable to distinguish these very close concepts, as well as subjects to theoretical analysis the possibility of restrictions on the permissible issues to be submitted for referendum (in terms of state personnel policy).
Keywords: referendum, plebiscite, consultative national vote, elections, public power, people's representation, political system
Введение
Референдум, несомненно, играет важную роль в конституционно-правовом регулировании и общественно-политической практике современной России. О. Н. Коломытцева определяет референдум как средство «прямого общественного контроля» граждан над официальной публичной властью [1, с. 158]. Т. Е. Грязнова объясняет «востребованность» институтов прямой демократии, включая референдум, «усилением зависимости исполнительной власти от общественного мнения» [2, с. 30]. В. Н. Мамичев считает референдум средством «демократизации государства» [3, с. 169]. Весьма удачно смысл референдума охарактеризовал В. Руденко, утверждая, что это - «логическое развитие всеобщего избирательного права» и «применение механизма всеобщего голосования» не только к формированию народного представительства, но и «к выбору необходимых законов», а также к «решению важнейших вопросов общественной жизни» [4, с. 10].
В данном высказывании точно подмечено, что референдум - это своего рода использование «механизма выборов», но «не для выборов». Избирательный процесс исторически первичен, изначально в государственно-правовой практике существовали именно выборы. Однако с течением времени государственно-правовые системы стали применять методологию избирательной системы для других целей - публичного правотворчества и решения вопросов публично значимого характера. Используя образное сравнение на основе инструментария цивилистической науки, можно сказать, что референдум - это некий «дочерний» институт публичного права, историко-правовым «учредителем» которого выступила избирательная система. Причем с течением времени референдумы обрели значительную самостоятельность и стали служить средством, которое не просто «дополняло» классическую избирательную систему, но даже стало «конкурировать» с ней на равных основаниях и притязать на превосходство и замещение [5].
Этому имеется теоретическое обоснование в политико-правовой мысли прошлого, в частности, в трудах Ж.-Ж. Руссо. Французский мыслитель, значительно опережая свою эпоху и государственно-правовую практику, противопоставлял прямую демократию ее представительной форме и доказывал, что именно непосредственное народовластие считается подлинным. Критикуя «трибунаты» (под ними Ж.-Ж. Руссо понимал «блюстителей законов и законодательной власти»), он предупреждал об опасности, что они могут «вырождаться в тиранию, когда узурпируют исполнительную власть, которую они должны лишь умерять, и хотят издавать законы, которые должны лишь блюсти»1. Законотворчество, по его мнению, представляет собой, главным образом, прямую народную прерогативу.
Так или иначе, практический конституционализм современных государств XXI века методологически отвергает подобную практику. Законотворчество осуществляется парламентами, которые выгодно отличаются от референдумов своей организованностью, возможностью обсуждения и корректировки законодательных актов, использованием ряда конституционных балансирующих механизмов (вето главы государства, судебный конституционный контроль и др.). Следует согласиться с С. Бартоле в том, что «несмотря на тенденции недавнего времени, связанные с поиском возможностей прямого участия электората в процессах принятия решений», современный конституционализм ориентирован на то, чтобы «оставить принятие основных политических и конституционных решений парламентам», поскольку последние «гарантируют дискуссионность и дают всем политическим партиям право голоса» [6, с. 156]. С другой стороны, прямая демократия в современном обществе больше не противопоставляется народному представительству. Считается, что референдум и выборы депутатов могут эффективно сосуществовать друг с другом, взаимно дополняя и сдерживая неэффективные публично-правовые действия, как граждан, так и парламентариев.
Методы
Методологическую основу исследования составила совокупность методов научного познания: сравнительно-правовой, историко-правовой, комплексного анализа, сравнения и обобщения. Для выявления сходства и различий выборов, референдума, плебисцита и народного голосования использовался сравнительно-правовой метод. Историко-правовой метод способствовал выявлению целей и задач проведенных реферундумов в постсоветской России. Применение метода комплексного анализа позволило использовать в работе выводы иных наук (философии и др.), методы сравнения и обобщения позволили сформулировать выводы проведенного исследования.
Результаты
Референдум - это самостоятельная форма народовластия, которая схожа с выборами главным образом юридическими процедурами (процессуально-правовое регулирование назначения выборов или референдума, формирования избирательных комиссий или комиссий референдума, регламентация порядка агитационной кампании, тайного голосования, подсчета голосов и определения результатов прямого волеизъявления граждан). При этом выборыдолжны проводиться периодически, соблюдая конституционный срок легислатуры, в то время как референдумам имма-нентно присуща инициативная природа, если закон напрямую не обязывает органы публичной власти к исключительно прямому демократическому волеизъявлению граждан, запрещая разрешение соответствующих вопросов народному представительству или тем более государственным или муниципальным чиновникам (в законодательстве современной России подобные случаи упоминаются в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре : Трактаты. - Москва: Терра - Книжный клуб, 2000. - С. 305-306. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). - 2003. - № 40. - Ст. 3822., когда речь идет, например, о преобразовании муниципальных образований или об изменении их границ).
В. В. Шаханов и М. В. Бачернихина квалифицируют референдум как «метафеномен в сфере взаимодействия публичной власти и общества», понимая под «метафеноменальностью» в данном случае «указание направления взаимодействия» и установление «сущностной доминанты» этого процесса. По мнению авторов, референдум является «вершиной в сфере осуществления народовластия, гарантией отсутствия узурпации власти», с чем связана «проблема его широкого использования» [7, с. 118]. Данную позицию можно подвергнуть критическому осмыслению в том смысле, что здесь наблюдается чрезмерное противопоставление институтов прямой и представительной демократии. В действительности же они призваны взаимно дополнять друг друга. Нельзя согласиться с тем, что референдум - некая «вершина» народовластия, потому что не менее
Публично-правовые (государственно-правовые) науки значимыми являются выборы, посредством которых граждане делегируют депутатам и выборным должностным лицам принадлежащую народу суверенную власть. Важной гарантией отсутствия узурпации власти являются сроки полномочий выборных органов, юридическое обеспечение равенства пассивного избирательного права, возможность судебной защиты от необоснованного отказа в регистрации кандидатов избирательными комиссиями, в более широком контексте - конституционная система «разделения властей» («сдержек и противовесов»), институт надзаконодательных прав и свобод человека и гражданина, которые гарантированы Конституцией Российской Федерации и не могут нарушаться публичными властями и т. д.
Конституционный институт референдума имеет не только важные достоинства, но и существенные недостатки (невозможность обсуждения на уровне парламентских дебатов, сложности с пересмотром решения, дополнительные бюджетные расходы на организацию и др.) Астафичев П. А. Конституционное право России : учебник. - Москва: РИОР, 2018. - С. 108-111.. Это, однако, не ставит под сомнение необходимость использования референдума в современном обществе наряду с публичными выборами. Полагаем спорной квалификацию референдума как «метафеномена» и «вершины» народовластия в духе цитируемого выше Ж.-Ж. Руссо. В действительности конституционно-правовой статус референдума выглядит значительно «скромнее» ввиду ряда альтернативных и не менее значимых конституционно-правовых форм выражения суверенитета народа. Хотя, конечно, конституционную значимость референдума не следует и преуменьшать, тем более - отрицать его позитивное воздействие на демократические отношения, способность сдерживать не только «узурпацию» власти, но и вообще неэффективные, непродуманные, ошибочные решения чиновников, которые расходятся с подлинным общественным мнением и не служат конституционной цели реализации прав и законных интересов граждан.
Д. В. Галушко отмечает, что референдумы не всегда используются в целях выявления степени доверия граждан к публичной власти. Их задачей может быть легитимация независимости государств, разрешение территориальных споров, определение отношения к членству в международных организациях, союзах государств [8, с. 168] и т. д. Вместе с тем в постсоветской России на федеральном уровне референдумы всегда имели либо официальный, либо дополнительный к официальному подтекст, предполагающий оценку избирателями имеющегося политического курса, что фактически предполагает оказание доверия или отказ в доверии действующим политическим лидерам, которые данный политический курс определяют и претворяют в жизнь в соответствующий исторический период.
Так, референдум 1991 года служил цели народной поддержки курса М. С. Горбачева на обновление и одновременно с этим сохранение СССР; апрельский референдум 1993 года - выявление официального общественного мнения об альтернативных политических приоритетах в деятельности президентской (Б. Н. Ельцин) и депутатской (Р. И. Хасбулатов) власти. Эти политики не смогли достичь взаимопонимания и нуждались в прямом народном волеизъявлении (причем результаты референдума каждой из противоборствующих сторон были оценены в свою пользу, что привело к кризису власти в конце 1993 года). В свою очередь, на декабрьский конституционный референдум 1993 года фактически выносился вопрос не только о принятии Конституции Российской Федерации, но и о доверии политике Президента Российской Федерации, включая его действия по отношению к депутатам Верховного Совета Российской Федерации, конституционная реформа под эгидой институционального укрепления президентской формы конституционного правления. Аналогичным образом можно квалифицировать и консультативное голосование граждан в 2020 году: соглашаясь или отвергая конституционную новеллу о порядке исчисления сроков полномочий Президента Российской Федерации [9], граждане фактически высказывались о доверии действующему главе государства и определяемому им политическому курсу страны.
Использование института референдума в вышеуказанных целях (т. е. для осуществления официального мониторинга текущего доверия избирателей к политике государства и к конкретным политическим персонам), на наш взгляд, не следует оценивать критически, хотя и нужно признать, что в зарубежных конституционных демократиях эту функцию, как правило, осуществляет избирательная система, и лишь косвенно - институт референдума.