3
Государственная образовательная политика в отношении людей «третьего возраста»: проблемы и противоречия
Шаброва Н.В.
Аннотация
Цель. Анализ возможностей, проблем и противоречий, заложенных в российских нормативно-правовых документах для реализации гражданами «третьего возраста» права на образование.
Методы. Осуществлен традиционный анализ содержания нормативных документов федерального и регионального (Свердловской области) уровней. Каждая группа документов изучена сквозь призму 1) наличия в рамках данной политики образовательной составляющей и 2) объекта государственной политики (с акцентом на категории людей «третьего возраста»).
Результаты. На основе проведенного анализа делается вывод о том, что существующая нормативно-правовая база (как федеральная, так и региональная) не способствует развитию образования лиц «третьего возраста», а политика, проводимая государством в отношении лиц предпенсионного и пенсионного возраста, носит скорее декларативный характер. Она 1) не конкретизирована в качественных (а иногда и количественных) показателях: по видам и формам обучения; 2) сужена до обучения конкретной компетенции (компьютерной грамотности); 3) сконцентрирована на применении дистанционных технологий обучения; 4) не в полной мере ориентирована на граждан «третьего возраста» как субъекта образовательной политики. В исследовании отмечается, что сужение образовательной составляющей для граждан «третьего возраста» до обучения конкретной компетенции (компьютерной грамотности) приводит к отсутствию стремления региональных властей заниматься вопросами образования людей «третьего возраста» в более широком плане. Кроме того, нацеленность как федеральных, так и региональных властей на минимизацию расходов на образование (в т.ч. граждан «третьего возраста») приводит к выбору менее затратных (но не более результативных) форм и методов обучения. Акцент на дистанционных технологиях обучения может иметь право на существование, но он не должен, на наш взгляд, быть единственным (доминирующим).
Научная новизна. Научная новизна заключается в исследовании возможностей, проблем и противоречий, заложенных в существующей государственной образовательной политике в отношении лиц «третьего возраста», как меры развития их человеческого капитала в русле преодоления проблем старения населения Российской Федерации и реализуемой в стране пенсионной реформы.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00096 «Образование как ресурс сохранения и развития социальной общности людей "третьего возраста"».
Ключевые слова: образование, пенсионеры, граждане «старшего поколения», граждане предпенсионного возраста, граждане пожилого возраста
старение население образование человеческий капитал
Объективные процессы развития современного российского общества, выражающиеся в возрастании доли граждан старшего поколения в структуре населения страны1, проводимая в стране пенсионная реформа обусловливают постановку новых целей и задач перед государством и научным сообществом. Эти цели и задачи должны быть направлены на обеспечение основных потребностей граждан старшего поколения, создание и поддержание достойных условий их жизнедеятельности, активного участия во всех сферах общества. Ключевой в этом отношении, на наш взгляд, является сфера образования, поскольку именно она дает возможность накопления, развития и реализации человеческого капитала.
Процесс включения граждан старшего возраста в систему формального и неформального образования может быть ускорен или заторможен существующей в настоящее время нормативно-правовой базой. В то же время, есть некоторые сомнения в том, что эта база соответствует реальным потребностям общества, людей «третьего возраста».
Целью статьи является анализ содержания государственной образовательной политики в отношении людей «третьего возраста». Такой анализ позволяет выявить возможности, проблемы и противоречия, заложенные в российских нормативно-правовых документах для реализации гражданами «третьего возраста» права на образование.
Для достижения поставленной цели мы изучили содержание нормативных документов федерального, а затем регионального (Свердловской области) уровней. Каждая группа документов анализировалась по двум параметрам:
1) указание на людей «третьего возраста» как объект государственной политики;
2) наличие в них образовательной составляющей.
Среди документов, разработанных на федеральном уровне, мы выделили три группы: базовые (стратегические)2, национальные проекты и государственные программы. В подавляющем большинстве документов, отнесенных к данной группе, провозглашается право гражданина на образование. В частности, в статье 43 Конституции РФ гарантируется право на:
1) образование;
2) бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование;
3) бесплатное высшее образование на конкурсной основе [3].
В Законе«Об образовании в Российской Федерации» декларируется право каждого человека на образование, а реализация данного права обеспечивается путем создания органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворения потребности человека в получении образования различного уровня и направленности в течение всей жизни [4].
Вместе с тем, хотелось бы выделить несколько важных, на наш взгляд, моментов, закрепленных в этом законе. Во-первых, законодатель, перечисляя характеристики, по которым граждане не могут быть дискриминированы в сфере получения образования, относит возраст к категории «другие обстоятельства» (п. 2., ст. 5). Во-вторых, возможность получения бесплатного высшего образования на конкурсной основе возникает лишь при условии, что образование данного уровня гражданин получает впервые (п. 3, ст. 5). В-третьих, при определении контрольных цифр приема на обучение в высшие учебные заведения за счет бюджетных средств, в качестве отправной точки расчета принимается соотношение студентов на каждые десять тысяч человек в возрасте от 17 до 30 лет (п. 2, ст. 100), т.е. количество бюджетных мест для обучения в высших учебных заведениях никак не соотносится с увеличением доли граждан старшего поколения в структуре населения страны.
В«Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» в качестве одного из основных направлений развития человеческого потенциала России выделяется обеспечение возможности получения качественного образования за счет перехода от системы массового образования к непрерывному индивидуализированному образованию,доступному всем гражданам [5]. Для такого перехода, в том числе, предлагается:
- создание системы поддержки потребителей услуг непрерывного профессионального образования и организаций, их предоставляющих;
- формирование открытой системы информирования граждан об образовательных услугах;
- развитие внутрипроизводственного обучения работников организаций, а также опережающего профессионального обучения работников, подлежащих высвобождению;
- увеличение профессиональной мобильности на основе повышения квалификации, непрерывного обучения и переобучения;
- расширение использования новых форм и методов обучения, в том числе дистанционного образования и медиаобразования и т.д.
Важно подчеркнуть, что в рамках Концепции существует несколько положений, ориентированных на граждан старшего возраста. Первое положение, представленное в разделе «Развитие рынка труда», предполагает создание условий для продления периода трудовой деятельности за счет стимулирования использования трудового потенциала работников старшего возраста (гибкий график работы, частичная занятость, упорядочение системы льготных пенсий и т.д.). Второе положение - в разделе «Развитие социальных институтов и социальная политика» - направлено на социальное обслуживание граждан старших возрастов и инвалидов. Но ни в том, ни в другом случае образовательная составляющая для данной категории граждан не прописана.
ВЗаконе «О занятости населения Российской Федерации» образовательная составляющая для лиц «третьего возраста» отсутствует. Вместе с тем, отмечается обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации на добровольный труд и свободный выбор занятости и акцентируется внимание на недопустимости дискриминации по возрасту [6].
Одним из направлений государственной политики в области занятости, закрепленном в данном Законе, является осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы. К таким особым группам относятся и граждане предпенсионного возраста. Важно подчеркнуть, что в рамках реализации пенсионной реформы в новой редакции Закона «О занятости населения Российской Федерации» расширились временные границы такой «особой поддержки»: с двух до пяти лет до наступления возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, в том числе назначаемую досрочно. Кроме того, в рассматриваемом документе прописаны дополнительные гарантии социальной поддержки граждан предпенсионного возраста, но образовательная составляющая, как мера дополнительной социальной поддержки данной категории людей, в нем отсутствует.
Единственным документом в группе базовых, в котором содержится образовательная составляющая для людей старшего возраста, является «Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года» [7]. В ней названы категории и сформулированы ключевые характеристики граждан старшего поколения, цели, принципы, задачи, приоритетные направления и механизмы реализации данных направлений. Важно подчеркнуть, что в Стратегии отдельно выделено направление, связанное с обеспечением доступа граждан старшего поколения к информационным и образовательным ресурсам. Оно включает в себя, в частности:
1) обеспечение возможности получения образования гражданами старшего поколения;
2) совершенствование организации профессионального обучения, дополнительного профессионального образования по востребованным на рынке труда профессиям и специальностям для реализации трудового потенциала граждан старшего поколения;
3) развитие услуг по формированию у граждан старшего поколения функциональной грамотности (правовой, компьютерной, финансовой, предпринимательской, экологической, языковой и др.);
4) развитие программ непрерывного образования граждан старшего поколения для обеспечения их профессионального и личностного роста, а также улучшения качества жизни.
Разработчики Стратегии выделяют 16 ключевых механизмов реализации направления, связанного с обеспечением доступа граждан старшего поколения к информационным и образовательным ресурсам. Наиболее интересными, на наш взгляд, являются:
- развитие системы информирования о предоставляемых образовательных услугах;
- организация профессионального обучения, дополнительного профессионального образования;
- персонифицированное финансирование дополнительных образовательных программ, направленных на формирование различных видов функциональной грамотности (компьютерной, финансовой, правовой, языковой, экологической и др.);
- осуществление мероприятий, направленных на развитие институтов доверия к качеству дополнительного образования;
- формирование и реализация образовательных программ на основе дистанционных образовательных технологий и электронного обучения;
- развитие и поддержка интегрированных культурно-образовательных центров.
Полагаем, что выделение образования граждан старшего поколения в отдельное приоритетное направление и сформулированные механизмы его реализации могли бы выступить основой для реального повышения уровня и качества образования людей данной возрастной категории, если бы не одно «но». В целевых показателях реализации данной Стратегии (а их всего 6) нет ни одного, связанного с образованием. Это, на наш взгляд, существенно снижает возможности оценки эффективности деятельности органов власти в отношении образования граждан старшего возраста.
Далее представим результаты анализа следующей группы документов - национальных проектов. По данным Правительства РФ на 7 февраля 2019 г., на территории Российской Федерации утверждены и реализуются 12 национальных проектов (НП) [8]. В соответствии с нашим исследовательским интересом были проанализированы семь из них: «Образование», «Демография», «Культура», «Наука», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Цифровая экономика», «Производительность труда и поддержка занятости».