Размещено на http: //www. allbest. ru/
Уральский государственный юридический университет 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21
Дополнительное социальное обеспечение: анализ проблем теории и практики
В.Ш. Шайхатдинов, Доктор юридических наук,
профессор, заведующий кафедрой социального права,
государственной и муниципальной службы
E-mail: spgms@mail.ru
Аннотация
в статье рассматриваются теоретические и практические проблемы дополнительного социального обеспечения.
Цель: исследовать особенности дополнительного социального обеспечения на федеральном, региональном, муниципальном и корпоративном уровнях. Методы: методологическую основу исследования составляют: всеобщие, общенаучные методы, а также некоторые специальные методы (системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой методы).
Результаты: проанализировано содержание ч. 3 ст. 39 Конституции Российской Федерации. Сделан вывод о том, что Конституция Российской Федерации создала нормативную базу для организации и деятельности значительного блока социально-обеспечительных отношений, которые носят дополнительный характер по сравнению с отношениями, составляющими ядро предмета отрасли права социального обеспечения. Данные отношения поддаются отграничению от смежных отношений. В то же время указанные отношения могут быть дифференцированы по уровням: федеральный, региональный, муниципальный, корпоративный.
При анализе отдельных уровней дополнительного социального обеспечения выявлены недостатки в законодательстве и правоприменении. Речь идет о регулировании на федеральном уровне вопросов дополнительного социального обеспечения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Кроме того, требует упорядочения пенсионное обеспечение государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих.
Выводы: дополнительное социальное обеспечение представляет собой относительно самостоятельный блок системы социального обеспечения. Оно не является частью ни социальной поддержки, ни государственной социальной помощи, ни социального обслуживания. Крайне низок уровень правового регулирования дополнительного социального обеспечения, нередки нарушения законодательства в данной сфере. Поэтому существует настоятельная необходимость повысить уровень правового обеспечения в данной сфере.
Ключевые слова: дополнительное социальное обеспечение; федеральное дополнительное социальное обеспечение; региональное дополнительное социальное обеспечение; муниципальное дополнительное социальное обеспечение; корпоративное социальное обеспечение
Введение
В Конституции Российской Федерации закреплены основы дополнительного социального обеспечения. Согласно ч. 3 ст. 39 поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Из этого можно заключить, что Конституция Российской Федерации создала нормативную базу для организации и деятельности значительного блока социально-обеспечительных отношений, которые носят дополнительный характер по сравнению с отношениями, составляющими ядро предмета данной отрасли российского права. В то же время эти отношения не однородны, с одной стороны, с другой же - требуют отграничения от смежных отношений. Так, добровольное социальное страхование носит гражданско-правовой характер, а обеспечение в его рамках - социально-правовой. Это может быть дополнительная медицинская помощь за счет средств дополнительного добровольного медицинского страхования, негосударственное пенсионное обеспечение за счет средств дополнительного пенсионного страхования и др. К дополнительным формам социального обеспечения относятся выплаты, натуральные предоставления и услуги, выходящие за рамки этих же видов социального обеспечения, предусмотренных нормативными правовыми актами федерального уровня для основной массы населения. В первую очередь это касается лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию. Сюда входят не только те, кто состоит в трудовых отношениях, но также государственные гражданские и муниципальные служащие, лица, замещающие государственные и муниципальные должности. Дополнительное социальное обеспечение предоставляется этим гражданам, а также некоторым другим лицам сверх назначенных им страховых пенсий, пособий по временной нетрудоспособности, медицинской помощи, других видов социального обеспечения.
Что касается благотворительности, то она выходит за пределы дополнительного социального обеспечения, так как построена целиком на частных началах и является частью гражданско-правовых отношений.
Дополнительное социальное обеспечение следует отграничивать от смежных групп общественных и правовых отношений, складывающихся в сфере социального обеспечения. Прежде всего речь идет о социальном обеспечении отдельных категорий граждан (военнослужащих по контракту, сотрудников правоохранительных органов, работников прокуратуры и членов семей этих лиц, судей, граждан, пострадавших от воздействия радиационных или техногенных катастроф, космонавтов, членов семей этих лиц). Для этих лиц федеральным законодательством предусмотрено повышенное социальное обеспечение. Речь идет о законах Российской Федерации: от 15 мая 1991 г. №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»; от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»; от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и др. Во всех перечисленных федеральных законах имеет место не дополнительное социальное обеспечение (исключение составляет Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» в отношении государственных и муниципальных служащих), а повышенное или, по терминологии М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой, - «привилигорованное» [8, с. 348]. Поэтому нельзя согласиться с теми авторами, которые причисляют к дополнительному социальному обеспечению пожизненное ежемесячное содержание судей, пенсионное обеспечение военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, а также прокуроров [14, с. 324]. Нельзя согласиться и с теми авторами, которые считают, что нормы о дополнительном социальном обеспечении в субъектах Российской Федерации входят в состав соответствующих правовых институтов основной части права социального обеспечения[2, с. 25]
Имеет место необходимость отграничить дополнительное социальное обеспечение от таких блоков видов социального обеспечения, как государственная социальная помощь и социальная поддержка. Получателями государственной социальной помощи являются малообеспеченные семьи и одиноко проживающие граждане. Видами государственной социальной помощи выступают денежные выплаты и натуральные предоставления, финансовыми источниками - бюджеты субъектов Российской Федерации, а предоставляют ее органы социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Социальная поддержка предназначена для лиц, имеющих право на льготы в связи с заслугами в виде участия в военных действиях, заслугами в трудовой деятельности, лиц, пострадавших от политических репрессий, а также инвалидов, семей с детьми и др.
Сложившая на сегодняшний день система дополнительного социального обеспечения имеет следующее строение: федеральное, региональное, муниципальное, корпоративное, негосударственное пенсионное обеспечение[1].
1. Федеральное дополнительное социальное обеспечение
На федеральном уровне дополнительное социальное обеспечение распространяется на следующие категории граждан: 1) лиц, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией; 2) лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Российской Федерации, членов их семей; 3) лиц, выполняющих (выполнявших) длительное время важную для народного хозяйства работу повышенной трудоемкости.
К первой категории относятся лица, перечисленные в Федеральном законе от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией». Это Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои труда Российской Федерации, лауреаты государственных премий, чемпионы Олимпийских игр и др. Дополнительное социальное обеспечение для указанных выше лиц состоит в выплатах к получаемым ими пенсиям (судьям - ежемесячного пожизненного содержания). Размер дополнительной выплаты зависит от степени достижений и заслуг граждан, исчисляется в процентах к социальной пенсии. Источник этих выплат - федеральный бюджет. Назначение и выплата дополнительного социального обеспечения осуществляется теми органами, которые назначают и выплачивают пенсии (ежемесячное пожизненное содержание судей).
Вторая категория включает лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Они перечислены в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, который утвержден указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 с последующими изменениями и дополнениями. Вызывает возражение наличие вданным Сводном перечне должностей высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (президентов, губернаторов, глав республик и т.д.). Фактически же вопросы дополнительного социального обеспечения этих лиц федеральным законодательством не регулируются. Даже в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» нормы о социальном обеспечении высших должностных лиц субъектов Российской Федерации отсутствуют. А между тем, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации (п. «в»), регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Поэтому, на наш взгляд, следует: во-первых, исключить должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации из сводного перечня государственных должностей Российской Федерации. Тем более, что в законах некоторых субъектов Российской Федерации эта должность указана (Чукотский автономный округ). Во-вторых, принять Федеральный закон «О статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», в котором предусмотреть и положения о дополнительном социальном обеспечении этих лиц. Тем более, что в отдельных субъектах Российской Федерации такие законы уже приняты (Челябинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ).
Из лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Российской Федерации и имеющих право на дополнительное социальное обеспечение, следует назвать: депутатов Государственной Думы Российской Федерации; членов Совета Федерации Федерального Собрания; Председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителя и аудиторов; Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, его заместителей и членов их семей (на постоянной основе); Председателя Правительства Российской Федерации; его заместителей, федеральных министров и др. Дополнительное социальное обеспечение этих лиц состоит прежде всего в установлении ежемесячной доплаты к трудовой (страховой) пенсии по старости или инвалидности. Порядок установления и выплаты ежемесячной доплаты определен рядом подзаконных актов, утвержденных Правительством Российской Федерации. Кроме ежемесячной доплаты к дополнительному социальному обеспечению лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Российской Федерации, относится медицинская помощь и жилищное обеспечение. Однако, если о дополнительной медицинской помощи указанным лицам недавно был принят соответствующий нормативный правовой акт (указ Президента Российской Федерации от 16 марта 2015 г. № 136), по жилищному обеспечению соответствующие акты не опубликованы.
Третья группа включает несколько категорий граждан: 1) члены летных экипажей воздушных судов гражданской авиации; 2) отдельные категории работников организаций угольной промышленности; 3) граждане, осуществляющие (осуществлявшие) трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса РФ и военных представительствах Минобороны России, созданных в этих организациях; 4) граждане, занятые на работах с химическим оружием. Члены летных экипажей воздушных судов гражданской авиации и работников организаций угольной промышленности получают ежемесячную доплату к страховым пенсиям. Источником выплаты являются: для первых - страховые взносы организаций, использующих труд членов летных экипажей; для вторых - страховые взнося организаций угольной промышленности. Специалистам организаций ядерного оружейного комплекса и военных представительствах Минобороны России, созданных в этих организациях, предоставляется дополнительное ежемесячное пожизненное материальное обеспечение за счет средств федерального бюджета. Дополнительное социальное обеспечение граждан, занятых на работах с химическим оружием, состоит не в доплатах к пенсиям, а в льготном медицинском обслуживании, предоставлении лекарственных препаратов, санаторно-курортном лечении, компенсациях оплаты занимаемых жилых помещений и др.
2. Региональное дополнительное социальное обеспечение
Региональное дополнительное социальное обеспечение распространяется на следующие категории граждан: 1) лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации; 2) государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации; 3) детей и семей с детьми; 4) лиц, имеющих особые заслуги перед субъектом Российской Федерации; 5) некоторых иных категорий граждан. Правовой статус этих граждан неодинаков, неодинаковы и юридические основания их дополнительного социального обеспечения. О высших должностных лицах субъектов Российской Федерации речь уже шла выше. То же самое следует сказать и о депутатах законодательного (представительного) органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Их статус, включая вопросы социального обеспечения, должен определиться федеральным законом.
Более сложным представляется вопрос о дополнительном социальном обеспечении государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Речь идет об иных, кроме ежемесячных доплат к страховым пенсиям, видах дополнительного социального обеспечения. Иное дело - пенсионное обеспечение указанных лиц. Согласно п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, гражданский служащий (и федеральный, и субъекта Российской Федерации) имеет право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» установлено право на пенсию за выслугу лет лишь для федеральных гражданских служащих. В части 4 статьи 7 указанного Федерального закона закреплено что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Данные положения находятся в противоречии с приведенными выше нормами ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и является причиной разнобоя в пенсионном обеспечении гражданских служащих в различных субъектах Российской Федерации. Так, в одних субъектах пенсионные выплаты гражданских служащих именуются ежемесячными доплатами к пенсиям (Удмурская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ), в других - пенсиями за выслугу лет (Пермский край, Свердловская область, Московская область, Ханты-Мансийский округ). Значительная разница имеет место в условиях пенсионного обеспечения и размерах выплат.