Материал: Авакьян

--------------------------------

<17> Однако данный Закон породил правовую коллизию: с одной стороны, возглавляет систему исполнительных органов государственной власти республики в соответствии с Конституцией глава республики, а с другой стороны, он не является высшим исполнительным органом государственной власти. И наоборот, правительство, являясь высшим исполнительным органом, вместе с тем согласно Конституции республики, подотчетно другому исполнительному органу государственной власти - главе республики. Очевидно, что в таком случае наделение Правительства статусом высшего исполнительного органа государственной власти республики не вполне соответствует Конституции республики, которая прямо закрепила статус главы исполнительной власти за главой республики, т.е. сама Конституция уже определила высший исполнительный орган государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.

В состав предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов включается система органов государственной власти субъектов РФ, а не их структура: в этом смысле федеральная государственная власть не вправе учреждать органы региональной государственной власти в конкретном субъекте РФ. Федеральный законодатель не вправе в полном объеме регулировать все аспекты региональной государственной власти: объективная потребность в разумной унификации государственной власти в России не должна вступать в противоречие с необходимостью учета социально-экономических, национально-культурных и иных особенностей конкретных субъектов РФ, влияющих на организацию государственной власти в субъектах РФ. Такова одна из политико-правовых граней российского федерализма. Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ включают определение видов соответствующих органов, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, ответственности <18>.

--------------------------------

<18> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2011. С. 624 - 625.

Система государственных органов субъектов РФ устанавливается самими субъектами в соответствии с федеральной Конституцией. За более чем 20-летний период действия Конституции РФ <19> из почти пяти тысяч принятых федеральных законов очень многие касались системы органов государственной власти. Определенные изменения в свои системы органов государственной власти субъекты РФ вносили своими нормативными правовыми актами <20>. Так, четыре субъекта РФ, где были двухпалатные законодательные органы, упразднили вторые палаты и теперь все законодательные органы субъектов РФ являются однопалатными; некоторые субъекты РФ создали особые административные округа и учредили в них назначаемых должностных лиц (например, в Москве префекты возглавляют 12 административных округов); в крупных городах с числом жителей более 1 млн. человек субъекты РФ создают особые территориальные округа и назначают в них своих представителей; некоторые субъекты РФ назначают своих представителей в муниципальные образования (например, в Москве это руководители управ в муниципальных районах).

--------------------------------

<19> См., например: Двадцать лет Конституции Российской Федерации / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М.: Норма, 2013.

<20> В настоящее время в субъектах РФ сложилась система органов государственной власти, в которой большинство органов власти составляют территориальные органы федеральных органов государственной власти - их около 45, в то время как органы государственной власти самих субъектов РФ составляют не более 38.

В России на основе Конституции РФ сложилась разнообразная система органов государственной власти и иных органов публичной власти, которая обеспечивает соблюдение конституционных принципов и дает возможность учитывать особенности различных форм государственного управления и местных условий. В то же время, ни один субъект РФ не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен <21>. В реальной практике государственного строительства всех субъектов РФ органы государственной власти образованы и функционируют на основе конституционных принципов народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия.

--------------------------------

<21> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 480.

Сложились различные подходы к законодательному регулированию порядка формирования и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: в некоторых субъектах РФ такое регулирование устанавливается в едином законе о системе органов государственной власти, но большинство субъектов РФ выбрали вариант регламентации в отдельных законах для каждой ветви власти (более половины субъектов РФ приняли законы о законодательном органе, в одной трети субъектов РФ приняты законы о высшем должностном лице субъекта РФ). Очевидно, второй подход об отдельных законах для соответствующих органов государственной власти субъектов РФ более предпочтителен в силу особенностей их статуса.

Так, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, например, не устанавливает полномочия Правительства, форму и юридическую силу его актов. В ней фактически определен только общий порядок формирования и элементы ответственности перед главой республики и парламентом. Эти конституционные пробелы сознательно оставлены для регулирования специальным Законом "О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики", который предусмотрен статьей 114 Конституции.

В некоторых субъектах РФ степень законодательной детализации достаточно высокая. Например, согласно Закону Республики Ингушетия "О статусе депутата Народного Собрания Республики Ингушетия" заместители председателя Народного Собрания являются по должности председателями комитетов Народного Собрания; в случае длительного отсутствия по уважительной причине председателя комитета Народного Собрания, его обязанности исполняет заместитель председателя соответствующего комитета, в случае отсутствия председателя и заместителя председателя, - депутат соответствующего комитета Народного Собрания, а в случае отсутствия председателя, заместителя председателя, депутата соответствующего комитета Народного Собрания - иной депутат Народного Собрания, на которого возложено временное исполнение обязанностей председателя комитета.

Государственное строительство субъектов РФ не всегда вписывается в федеральные стандарты. Такое положение не должно вести к жесткой унификации организации государственной власти на региональном уровне, поскольку федеративный характер Российского государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов системы органов государственной власти субъектов РФ. Единство государственной власти проявляется в том, что и на федеральном, и на региональном уровне власть обладает равнозначными сущностью, формами, методами деятельности. Федеральные органы государственной власти могут наряду с умеренной унификацией регулирования организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ оказывать им организационную и методическую помощь, а также предусмотреть возможности расширения роли региональных органов власти в решении вопросов организации собственной деятельности <22>.

--------------------------------

<22> Андриченко Л.В. Конституция и федеративное государство / Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России) / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 268.

1.2. Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ:

федеральный уровень

Базовые положения об органах государственной власти субъектов РФ содержатся в Конституции

РФ.

Конституционной основой российского федерализма выступает принцип обеспечения единства системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании своей системы и структуры государственных органов. Разделение предметов ведения и полномочий не влечет за собой разделения государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов РФ, а означает разделение системы органов государственной власти, которые реализуют единую государственную власть: Российская Федерация и ее субъекты обладают государственной властью в пределах своих полномочий.

Наличие своей государственной власти, которую субъекты РФ формируют сами, предопределено конституционным принципом разделения властей (статьи 10 и 11 Конституции РФ).

В современной теории конституционного права <23> актуальным является понятие публично-правового образования как территориального структурно-функционального формирования территориального публичного коллектива (сообщества) в границах территории государства, обладающего в рамках конституции и законов государства собственной публичной властью, социально проистекающей от данного сообщества, а юридически - от Конституции и законов государства. Публично-правовые образования осуществляют собственную власть на своей территории в пределах, установленных конституцией и законами государства предметов ведения и полномочий. Во всех основных законах

субъектов РФ речь идет о "своей власти" (например, в Уставе Воронежской области установлено, что "жители Воронежской области осуществляют свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти Воронежской области") при использовании непосредственно этой или аналогичной терминологии <24>.

--------------------------------

<23> Чиркин В.Е. Современная концепция территориального публичного коллектива (сообщества) и публичной власти // Вопросы правоведения. 2014. N 1. С. 21.

<24> В юридической литературе (Чиркин В.Е. Конституционная терминология. М.: Норма, 2013. С. 8) конституционно-правовые положения о природе власти субъектов РФ рассматриваются как терминологические недостатки, имеющие важное значение и требующие исправления.

Отдельные виды публично-правовых образований рассматриваются как юридические лица публичного права. Законодательные и исполнительные органы государственной власти, иные государственные органы в законодательстве субъектов РФ называют юридическими лицами. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) является единственным законодательным органом власти республики и самостоятельным юридическим лицом. Статус юридического лица от одного созыва к другому передается на основе конституционной нормы о том, что срок полномочий Государственного Собрания прежнего созыва прекращается с началом работы первого заседания нового созыва <25>. В статье 6 Конституционного закона Чеченской Республики от 31.10.2006 N 7-РКЗ "О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики" (ред. от 20.05.2012) закреплено, что орган исполнительной власти Республики обладает правами юридического лица, имеет печать с изображением Государственного герба республики и со своим наименованием, а также соответствующие бюджетные и иные счета, открываемые в установленном законодательством порядке. В случаях, предусмотренных Законом, права юридического лица могут быть предоставлены органам исполнительной власти, образованным в составе министерств Чеченской Республики.

--------------------------------

<25> Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 19.05.2008 N 4-П "По делу о толковании части 1 статьи 3, частей 1 и 3 статьи 61 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)" // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно статье 125 ГК РФ, в качестве субъектов гражданского права региональные органы государственной власти от имени субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

В юридической науке предложена концепция юридического лица публичного права <26>, в рамках которой при ее усовершенствовании можно определиться с вопросом о статусе органа государственной власти как юридического лица.

--------------------------------

<26> Данная концепция разрабатывается в работах ученых-конституционалистов: Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007; Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., 2011; в работах ученых-цивилистов: Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014.

На сегодняшний день доктринально юридическими лицами воспринимаются сами публично-правовые образования, а не их органы. Однако в законодательстве именно органы государственной власти субъекта РФ определены как юридические лица, несмотря на расхождение с понятием юридического лица, предусмотренным в статье 48 ГК РФ.

Определенность в решении вопроса о юридическом лице публичного права имеет практическое конституционно-правовое значение. Она важна, например, при реализации части 2 статьи 46 Конституции РФ о праве обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц, и статьи 53 Конституции РФ о праве на возмещение государством вреда, причиненного органами государственной власти или их должностными лицами.

Конституционный принцип федерализма (статьи 5 и 77 Конституции РФ) требует соблюдения единства органов государственной власти в Российской Федерации, закрепляя самостоятельность субъектов РФ в формировании своих органов государственной власти.

Определяющим федеральным установлением, регулирующим правовой статус и взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ, является норма статьи 77 Конституции РФ, согласно

которой субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Они делают это в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Восприятие конституционных идей обеспечивается волей федерального законодателя по их дальнейшему развитию в федеральных законах.

Соответствующий Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <27> был принят 6 октября 1999 года. Судьба этого Закона оказалась непростой: Совет Федерации четыре раза отклонял законопроект, Президент РФ использовал право вето, а от внесения в Государственную Думу до принятия Закона прошло три года. В Закон с момента его принятия были внесены поправки более чем 90 федеральными законами <28>. Федеральный закон устанавливает общие принципы формирования законодательных и исполнительных (прежде всего высшего исполнительного органа) органов и основы их взаимоотношений.

--------------------------------

<27> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4256.

<28> Материалы к отчету "Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации": В 2-х т. М., 2013. Т. 1. С. 38 - 46.

В федеральном законодательстве об органах государственной власти субъектов РФ определилась тенденция укрепления партийных начал в процедуре формирования органов государственной власти субъектов РФ. В оформлении этой тенденции можно выделить несколько этапов:

-2002 год - введение правила, согласно которому не менее половины депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе - не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по партийным спискам; с 2013 г. - не менее 25%;

-2006 - 2008 годы - введение требования об обязательном формировании фракций политическими партиями, участвовавшими в распределении мандатов депутатов в законодательном органе субъекта РФ,

иоб установлении жесткой связи депутата с фракцией посредством допустимости лишения мандата за выход из фракции или партии в период осуществления полномочий;

-2004 - 2012 годы - установление в качестве единственной процедуры избрания высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа этого субъекта РФ по представлению Президента РФ, предусматривающей выдвижение и согласование с Президентом РФ <29> (так называемый "президентский фильтр") кандидатов на должность главы субъекта РФ исключительно политическими партиями, допущенными к распределению мандатов в соответствующем законодательном органе субъекта РФ;

--------------------------------

<29> Указ Президента РФ от 27.12.2004 N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (ред. от 11.02.2006) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 52 (ч. II). Ст. 5427; РГ. 2006. 21 февраля.

-с 2012 года - действующая процедура <30> определяется как альтернативная прямым выборам.

--------------------------------

<30> Президент РФ издал новый Указ от 11.07.2013 N 620 "Об утверждении Положения о порядке

внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (Собрание законодательства РФ. 2013. N 28. Ст. 3815), который распространяется только на субъекты РФ, где законодательно предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа данного субъекта РФ.

Выдвигать кандидатов в депутаты законодательного органа и на должность высшего должностного лица, согласно федеральному законодательству, могут (из всего круга общественных объединений) только политические партии. Закон субъекта РФ может предусмотреть и самовыдвижение на должность главы субъекта РФ либо кандидата в депутаты регионального парламента, если предусмотрено их избрание по мажоритарным избирательным округам.

Социальные вызовы и угрозы в связи с возникновением межэтнических конфликтов и задачи реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19.12.2012 <31>, привели к принятию Федерального закона от 22.10.2013 N 284-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти

субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений" <32>. В соответствии с этим Законом предусматривается установление дополнительных полномочий высших должностных лиц субъектов РФ, исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению государственных гарантий соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов граждан независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии, гармонизации национальных и межнациональных (межэтнических) отношений, сохранения и развития этнокультурного многообразия народов, социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов на территории субъекта РФ.

--------------------------------

<31> Собрание законодательства РФ. 2012. N 52. Ст. 7477.

<32> Собрание законодательства РФ. 2013. N 43. Ст. 5454.

Однако положение о том, что высшее должностное лицо обеспечивает на территории субъекта РФ

федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными органами и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями, которое содержалось в законопроекте <33>, внесенном депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, к сожалению, не получило закрепления в действующем Законе.

--------------------------------

<33> Паспорт проекта Федерального закона N 231327-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений" // СПС "КонсультантПлюс".

1.3. Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ:

региональный уровень

В соответствии с федеральной Конституцией каждый субъект РФ имеет свой Основной закон (республики - конституцию, иные субъекты РФ - устав), в которых устанавливаются особенности статуса, полномочий, структуры и организации деятельности органов государственной власти конкретного субъекта РФ. В большинстве субъектов РФ, как указывалось выше, приняты специальные законы об отдельных органах государственной власти (законодательном органе, главе субъекта РФ, правительстве).

На основе федерального и регионального законодательства, конституционно-правовой практики в субъектах РФ сложилась определенная система органов государственной власти: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; 2) высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (правительство, администрация); 3) высшее должностное лицо субъекта РФ, которое возглавляет коллегиальный исполнительный орган, обладая при этом самостоятельным статусом; 4) отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах..." обязывает субъекты РФ иметь в своей системе органов законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Если рассматривать только концептуальный срез, то субъекты РФ, основываясь на федеральных подходах, организуют государственную власть таким образом, что первое место в паре "законодательная власть - исполнительная власть" определено за законодательной властью. Это классический подход, проявляющий себя во всей последовательности российского правового регулирования. Его можно обнаружить в конституционно-правовой характеристике соответствующих органов государственной власти субъектов РФ как на федеральном уровне (Федеральный закон "Об общих принципах..."), так и на региональном уровне (конституции и уставы субъектов РФ): главы о законодательной власти (законодательных органах государственной власти) в этих нормативных актах предшествуют положениям об исполнительной власти.

"Первичность" расположения законодательных органов в системе органов государственной власти субъектов РФ обусловлена их основной функцией - принятие законов субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ принимают и изменяют не только обычные законы, но и свои конституции и уставы. Разрабатывая и модернизируя основные законы, законодательные органы субъектов РФ изначально закладывают в них определенный правореализационный потенциал, предусматривают способы, формы, гарантии реализации, определяют участников практического осуществления конституционных (уставных) норм. Деятельность законодательных органов субъектов РФ, с позиции реализации права, имеет