иногда - президиумом или иначе), как правило, образуется в целях рассмотрения актуальных задач деятельности местной администрации, обеспечения согласованной работы всех ее подразделений в качестве постоянного совещательного органа. Формирует коллегиальный орган глава местной администрации.
Структурные подразделения местной администрации (они могут называться департаментами, управлениями, отделами и т.п.) формируются и осуществляют свою деятельность на основании положений о них. В ряде случаев уставы муниципальных образований предусматривают возможность наделения их правами юридического лица. Структурные подразделения местной администрации, как правило, решают отраслевые вопросы, т.е. ведут деятельность по какому-либо одному или нескольким смежным направлениям, например, департамент финансов занимается бюджетными, налоговыми и им подобными финансовыми вопросами, юридическое управление решает все вопросы правового характера и т.д.
Территориальные подразделения местной администрации (чаще всего они создаются в крупных поселениях и обычно называются районными администрациями) осуществляют функции управления на части территории муниципального образования. До принятия действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" достаточно типичной для нашего местного самоуправления была ситуация, при которой статус муниципального образования имели одновременно как отдельные районы города, так и сам город в целом. Согласно абзацу 8 части 3 ст. 84 Федерального закона с 1 января 2006 г. все внутригородские муниципальные образования были упразднены, однако для сохранения нормального управления ими районные администрации часто оставлялись и преобразовывались в территориальные подразделения местной (городской) администрации. Сейчас мы видим "возрождение" муниципального статуса внутригородских районов. В случае если внутригородское самоуправление возникает (например, оно уже введено в г. Челябинске), то данные районные администрации становятся полноценными исполнительными органами местного самоуправления.
Территориальное подразделение местной администрации может быть наделено правами юридического лица. Оно может иметь собственную внутреннюю структуру (например, включать управления и отделы). Как правило, формирует эту структуру, осуществляет назначения на должности и освобождает от должностей сотрудников руководитель территориального подразделения. Руководители структурных и территориальных подразделений, как правило, назначаются на должности и освобождаются от должности непосредственно главой местной администрации (хотя иногда в этой процедуре участвует и представительный орган - например, дает согласие на назначение ключевых руководителей подразделений).
Помимо структурных и территориальных подразделений, в состав местной администрации могут включаться и разного рода совещательные и консультативные органы. В качестве таковых обычно создаются экспертные, научные, научно-методические и иные советы, комиссии и т.п.
Основные полномочия местной администрации сосредоточены в сфере управленческой деятельности. Так, местная администрация разрабатывает и исполняет местный бюджет, распоряжается и управляет имуществом, находящимся в муниципальной собственности; разрабатывает и реализует планы и программы развития муниципального образования; от имени муниципального образования она осуществляет муниципальные внутренние заимствования (в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг) и выдает муниципальные гарантии другим заемщикам для привлечения кредитов (займов). Местная администрация осуществляет полномочия в области регулирования тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса, которые в соответствии с федеральным законом отнесены к компетенции муниципального образования, осуществляет функции уполномоченного органа по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования и т.д.
Реализуя свои полномочия, местная администрация осуществляет нормотворческую, распорядительную и исполнительную деятельность. Местная администрация должна действовать исключительно в рамках своей компетенции и, например, не вправе в одностороннем порядке принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению органов государственной власти или других органов местного самоуправления. Местная администрация, как правило, обязана систематически информировать население через средства массовой информации или иными способами о своей деятельности.
Основными формами деятельности местной администрации являются следующие.
1. Планирование.
Планирование деятельности местной администрации проводится в целях определения основных ориентиров социально-экономического развития муниципального образования, а также в целях координации деятельности должностных лиц и структурных подразделений местной администрации. Планирование деятельности, как правило, включает основные (регламентные) мероприятия, план внесения проектов правовых актов в представительный орган, ежеквартальные, еженедельные и иные планы деятельности.
2. Совещания.
Совещания проводятся в целях определения форм и методов решения тех или иных задач, согласования действий структурных и территориальных подразделений местной администрации по вопросам, возникающим при выполнении этих задач, а также в целях информирования заинтересованных лиц о ходе деятельности тех или иных подразделений администрации или их должностных лиц. Совещания подразделятся на аппаратные (в них участвуют только сотрудники местной администрации) и специализированные (рабочие) - с привлечением экспертов и других лиц. Кроме того, совещания могут быть постоянно действующие, плановые и внеплановые. На совещаниях рассматриваются важнейшие вопросы жизнедеятельности муниципального образования, требующие коллективного обсуждения и принятия решения. Вопросы, рассмотренные на совещании, и принятые по ним решения фиксируются в протоколе.
3. Взаимодействие с представительным органом местного самоуправления.
Основными формами взаимодействия местной администрации с представительным органом являются:
-внесение проектов нормативных правовых актов от имени главы местной администрации в представительный орган;
-рассмотрение и подготовка заключений на рассматриваемые представительным органом проекты правовых актов (прежде всего касающихся бюджетных обязательств муниципального образования);
-рассмотрение и подготовка ответов на депутатские запросы;
-работа с наказами избирателей, переданными представительным органом местного самоуправления в местную администрацию (в случае если муниципальным правовым актом установлено право жителей данного муниципального образования обращаться с наказом к депутатам своего представительного органа местного самоуправления).
Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, подписывает и опубликовывает (обнародует) нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления. Кроме того, он имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом (см. об этом раздел 5.2.3 настоящей работы).
4. Информирование населения.
Информирование населения о деятельности местной администрации и работа со средствами массовой информации (СМИ) осуществляются путем взаимодействия с электронными и печатными СМИ, издательствами, информационными и информационно-рекламными агентствами, пресс-службами и подразделениями по связям с общественностью юридических лиц. Организацию своевременного информирования жителей о наиболее актуальных и общественно значимых социально-политических и экономических проблемах жизни муниципального образования, а также о деятельности местной администрации обычно осуществляет пресс-служба. Как правило, данное подразделение местной администрации также ведет мониторинг СМИ с целью выявления критических материалов о работе местной администрации. Соответствующие структурные подразделения местной администрации рассматривают данные материалы и предлагают перечень мер, реализация которых позволит разрешить обозначенную в материалах СМИ проблему, либо представляют комментарии (объяснения) по создавшейся ситуации, либо готовят и направляют в СМИ опровержение недостоверной публикации.
5. Договорно-правовая деятельность.
При осуществлении деятельности данного рода местная администрация выступает как субъект частного (гражданского) права. Ряд должностных лиц местной администрации уполномочивается заключать гражданско-правовые договоры. Порядок заключения регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <65> (в настоящее время действует с изменениями на 21 июля 2014 года).
--------------------------------
<65> Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.
6. Работа с обращениями.
В местной администрации ведется работа как с письменными обращениями граждан: порядок их рассмотрения установлен Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации" <66>, так и с устными. С устным обращением гражданин вправе обратиться к любому должностному лицу местной администрации, придя на личный прием.
--------------------------------
<66> Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
7. Контроль исполнения документов, решений, поручений.
Принятие решений по особо значимым вопросам, исполнение отдельных правовых актов, а также исполнение имеющих общественное значение поручений главы и других должностных лиц местной администрации, как правило, ставится на контроль. Организация контроля обычно возлагается на специальное должностное лицо или структурное подразделение. Осуществление контроля исполнения включает следующие этапы: постановку на контроль, текущий контроль за исполнением (возможный, т.е. необязательный этап), продление срока исполнения, снятие с контроля исполнения и анализ результатов исполнения документа.
8. Организация дежурств.
Дежурство организуется с целью координации работы структурных и территориальных подразделений местной администрации, а также муниципальных организаций по участию в предупреждении и ликвидации аварий и чрезвычайных ситуаций в муниципальном образовании в рабочие, выходные и нерабочие праздничные дни. Перечень подразделений, в которых осуществляется дежурство, утверждается решением главы местной администрации.
В числе иных органов местного самоуправления Федеральный закон N 131-ФЗ упоминает контрольный орган муниципального образования. Формальное толкование ст. 34 Федерального закона приводит к выводу о том, что муниципальное образование может этот орган не создавать. Статья 38 Федерального закона содержит нормы о том, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие).
Перечень иных органов местного самоуправления в Федеральном законе не является закрытым. Как уже отмечалось, любые, не названные в законах органы местного самоуправления могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и включены в структуру органов местного самоуправления. Однако практика показывает, что органы местного самоуправления практически не используют эти возможности, предоставленные им федеральным законом, ограничиваясь включением в свою структуру лишь тех органов местного самоуправления, которые были рассмотрены выше.
Статус избирательной комиссии муниципального образования требует уточнения. С одной стороны, это орган местной власти, формируемый представительным органом муниципального образования, финансируемый в том числе из местного бюджета. С другой стороны, ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" называют его не органом местного самоуправления, а муниципальным органом. Что именно означает данный термин и чем муниципальный орган отличается от органа местного самоуправления, ни данные нормативные акты, ни какие-либо иные не объясняют. Более того, оба названных законодательных акта закрепляют положения о том, что избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления. Наличие такого указания представляется не вполне корректным. Цель создания избирательной комиссии муниципального образования согласно части 1 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - организация подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума. Формируется она представительным органом местного самоуправления, действует только на уровне муниципального образования. Сама логика построения системы избирательных комиссий, вытекающая из норм Федерального закона: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - федеральный государственный орган (часть 1 ст. 21 Федерального закона), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации - государственные органы субъектов Российской Федерации (часть 1 ст. 23 Федерального закона), приводит к выводу: если избирательная комиссия муниципального образования входит в единую систему с государственными органами, в таком случае федеральному законодателю надо включать в систему государственных органов также и органы местного самоуправления, участвующие в создании такой избирательной комиссии, что прямо противоречило бы ст. 12 Конституции
Российской Федерации. Решение, предложенное федеральным законодателем, на практике привело к тому, что избирательные комиссии муниципальных образований оказались "вырванными" из структуры органов местного самоуправления и не стали полностью частью системы государственных органов. А введение понятия "муниципальный орган" (как якобы отличающегося от понятий и государственного органа, и органа местного самоуправления) только создало "размытость" и некорректность применения терминологии в действующем законодательстве, поскольку понятия "орган местного самоуправления" и "муниципальный орган" тождественны.
Решение об отделении избирательных комиссий муниципальных образований от системы органов местного самоуправления не выглядит оправданным и с практической точки зрения: на уровне муниципальных образований могут создаваться и часто существуют территориальные избирательные комиссии, являющиеся согласно части 1 ст. 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" государственными органами. То есть данное законодательное решение создает два вида одинаковых, по сути, комиссий, которые должны будут дублировать друг друга в своей деятельности. Таким образом, и статус избирательной комиссии муниципального образования, и ее место в системе публичной власти, как представляется, требуют уточнения в нормах законодательства. И сделать это без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть, и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.
Нельзя не отметить, что в ряде случаев действующий Федеральный закон N 131-ФЗ, регулируя систему органов местного самоуправления, воспроизвел отдельные неточности Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, согласно ст. 41 действующего Федерального закона (и норме ст. 20 Федерального закона 1995 г.) органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это положение не корреспондирует с нормами Гражданского кодекса РФ, согласно которым органы местного самоуправления являются не юридическими лицами, а особыми субъектами гражданского права, представляющими муниципальные образования в гражданско-правовых отношениях. Это противоречие нормы нового Федерального закона пытаются сгладить (прямого указания "органы местного самоуправления - юридические лица" в новом Законе нет). Но в тексте ст. 41 содержатся положения (например, о том, что органы местного самоуправления подлежат регистрации в качестве юридических лиц), позволяющие утверждать, что и новый Федеральный закон, в отличие от статей 124 - 127 Гражданского кодекса РФ, считает органы местного самоуправления именно юридическими лицами.
Муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Федеральный закон определяет круг субъектов, имеющих право поступления на муниципальную службу, - это граждане Российской Федерации и граждане иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (на настоящий момент ни одного такого договора не заключено).
Муниципальная служба построена на основе целого ряда принципов, большинство из которых отражают общедемократические требования к организации деятельности публичной власти. Так, в качестве первого принципа в федеральном законе указывается принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина перед всеми иными интересами публичных субъектов. Именно защита прав и свобод человека является целью (одной из важнейших целей) и смыслом существования государства, поэтому организация всей системы публичной власти в государстве во главу угла ставит именно данный принцип. И данный принцип органически связан с другим - равным доступом граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равными условиями ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Это своего рода проецирование принципа приоритета прав и свобод человека на саму систему муниципальной службы.
Федеральный закон закрепляет и ряд специальных принципов организации муниципальной службы,
вчисле которых профессионализм и компетентность муниципальных служащих; это положение позволяет предъявлять ряд особых требований к гражданам, претендующим на должности муниципальной службы, а также требовать от действующих служащих постоянного повышения уровня своей профессиональной подготовки), стабильность муниципальной службы связана с постоянным характером ее осуществления. Отдельно следует отметить принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих и обязательность осуществления взаимодействия с общественными объединениями и гражданами - данные нормы направлены на обеспечение открытости публичной власти, ее реальной подконтрольности населению. Основные требования к муниципальной службе являются едиными и определяются федеральным законом, что дополнительно обеспечивает соблюдение принципа равного доступа граждан к муниципальной службе, но в связи с тем, что в каждом муниципальном образовании формируется собственная система местного самоуправления, Федеральный закон признает возможность учета исторических и иных местных традиций, связанных с прохождением муниципальной службы. Государство, а вслед за ним субъекты Российской Федерации и сами муниципальные образования гарантируют состояние правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, но при этом устанавливают и меры их юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Наконец, следует отметить, что муниципальная служба является внепартийной. Данный принцип не означает невозможности для муниципального служащего являться членом какой-либо политической партии, он лишь свидетельствует о невозможности формирования аппарата муниципальной службы по партийному принципу или его подчинения интересам какой-либо политической партии.
Итак, лицо, поступившее на муниципальную службу, занимает муниципальную должность и становится муниципальным служащим. Часть 1 ст. 6 Федерального закона говорит о том, что должность муниципальной службы - это должность в органе местного самоуправления, аппарате
избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. А часть 1 ст. 10 Федерального закона определяет, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий
впорядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом следует отметить, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими. Но они занимают муниципальные должности (не относящиеся к должностям муниципальной службы), т.е. являются должностными лицами местного самоуправления.
Муниципальный служащий, поступая на муниципальную службу, заключает трудовой договор, и в этом его принципиальное отличие от государственного гражданского служащего, который исполняет свои обязанности на основе служебного контракта. Нанимателем муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого принимает на работу гражданина, поступающего на муниципальную службу, представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять соответствующие обязанности (по предоставлению работы служащим).
Законы субъектов Российской Федерации устанавливают квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Основных видов таких требований три: уровень профессионального образования, стаж муниципальной или государственной службы и стаж (опыт) работы по специальности. Как правило, законодательство субъектов Российской Федерации не содержит единых требований для поступления на муниципальную службу: региональные законы разграничивают виды должностей (главные, старшие, младшие и т.п.); соответственно разграничиваются и требования к замещению должности того или иного вида. Так, для замещения высших или главных должностей обычно необходимо иметь высшее профессиональное образование, а для младших должностей достаточно иметь среднее (полное) общее образование. Таким же образом разграничиваются и требования к стажу муниципальной или государственной службы и стажу (опыту) работы по специальности.
Федеральный закон, регулируя правовое положение (статус) муниципального служащего, определяет его основные права (ст. 11), основные обязанности (ст. 12), ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13), - это условия, наличие которых препятствует поступлению на муниципальную службу, а равно является основанием для смещения с должности муниципальной службы. Также Федеральный закон содержит запреты, связанные с муниципальной службой (ст. 14): в