Особые субъекты административных правонарушений - это военнослужащие, сотрудники российских органов внутренних дел, учреждений уголовно-исполнительной системы и т.п.Эти категории лиц могут нести дисциплинарную ответственность в соответствии с уставами, которыми регламентировано прохождение ими соответствующей службы. Но в некоторых случаях, которые рассмотрены вст. 2.5российскогоКоАП, для перечисленных выше категорий лиц возможно также наступление административной ответственности, которая применительно к этим категориям наступает на общих основаниях. В перечень таких случаев отнесены и правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, которые предусмотреныгл.8 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // СПС «КонсультантПлюс».. Такими правонарушениями, в частности, являются: нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, нарушение требований по рациональному использованию недр и пр.Статьи 8.9, 8.10, 8.11 КоАП РФ.
Наступление административной ответственности для юрлиц предусмотрено ст. 2.10российского КоАП. Юрлица становятся субъектами административной ответственности в случаях, предусмотренных несколькими главами КоАП РФ. Среди них: глава 7КоАП РФ (касается охраны собственности), глава 8 КоАП РФ (касается охраны окружающей среды и природопользования), глава 9КоАП РФ (касается охраны правопорядка в промышленности), глава 13КоАП РФ (касается охраны информации и информационных процессов), глава 14 КоАП РФ (касается предпринимательской деятельности), глава 19 КоАП РФ (касается правонарушений против порядка управления).Изменения, вносимые законодателем в Кодекс, показывают, что административной ответственности юрлиц сегодня уделяется значительное внимание. Проследить динамику таких изменений несложно: если в 2002 г., когда начал действовать Кодекс, 53% статей его Особенной части (всего их было 405) влекли за собой ответственность юрлиц, то в 2011 году 62% статей Особенной части Кодекса (их общее количество возросло до 505) предусматривали наступление административной ответственности для юрлиц. Большая часть этих статей затрагивает главы, имеющие отношение к рассматриваемой в данной работе сфере недропользованияРоссинский Б.В. Статистический анализ динамики норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность юридических лиц. Сборник научных статей. М.: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2012. С. 42 - 44..
Еще один значимый элемент состава административного правонарушения, который требует пристального рассмотрения- его субъективная сторона, представляющая собой вину.
Виной называют психическое отношение субъекта к совершенному правонарушению и к его последствиям. Как становится понятно из приведенной формулировки, понятие «вина» можно применить лишь к физлицу. Винаюрлица не может существовать в отрыве от от вили его руководства. В этом случае можно увидеть логическое продолжение юридической конструкции, присущей самому понятию «юрлицо». Фактически, оно представляет собой юридически условную конструкцию. В границах юрлица действия осуществляются отдельными физлицами. Поэтому и о вине юрлица говорят как о понятии условном с юридической точки зрения. На деле она является фактически виной работников юрлица, трансформируемой в вину самого юрлица в четко оговоренных законом случаях.
2.2 Виды административных правонарушений в области охраны недр и недропользования
Поскольку в российском в КоАП не выделен отдельный раздел, в котором были собраны все административные правонарушения, охватывающие сферу недропользования, возникает, как ранее уже упоминалось, необходимость поиска того или иного состава правонарушения по различным разделам КоАП.
Работы различных авторов, затрагивающие проблему наступления административной ответственности в области использования недр, предлагают разные отправные точки для определения статей Кодекса, применимых к области недропользования.
По мнению А.Н. Борисова, сформировать необходимое представление об административной ответственности за противоправные деяния, идущие в разрез с требованиями Закона "О недрах", можно, ознакомившись с ч. 1 ст. 23.22Кодекса. Данная статья определяет полномочия органов, призванных осуществлять геологический госконтроль при рассмотрении дел, касающихся административных правонарушений Борисов А.Н. Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах". М.: Деловой двор, 2009. С. 177.. Если отталкиваться от такой позиции, искомую сферу затрагивают административные правонарушения, на которые ссылаются ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 7.10, ст. 8.5, ст. 8.9, ч. 1 ст. 8.10, ст. 8.11, ч. 1 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.17, а также ст. 8.18,ст. 8.19 ист. 8.20Кодекса.
Несколько иной подход предлагает использовать И.А. Леонтьев. По мнению этого правоведа, административными правонарушениями, относящимися к сфере пользования недрами, следует называть правонарушения, на которые содержатся ссылки в ст. 7.2, ст. 7.3, ст. 7.4, ст. 7.5, ст. 7.25, ст. 7.26, ст. 8.9, ст. 8.10, ст. 8.11, ст. 8.39, а такжест. 19.1 ист. 19.14российского КоАП Леонтьев И.А. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах". М., 2007. С. 226.. Аналогичная позиция у О.М. Теплова и С.А. Боголюбова. Эти авторы брали за основу нормы Закона "О недрах", сверяя и сопоставляя их с нормами, предусмотренными российским КоАП Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003. С. 104; Веремеева М.В., Дубинин А.В., Карасев В.И. и др. Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 г. № 2395-1. М.: Олита, 2004. С. 531 - 535..
Вариантом основания для классификации статей, касающихся проблемы недропользования, может служить также и родовой объективного или иного правонарушения Леонтьев И.А. Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах". М.: Норма, 2007. С. 226-235..
В рамках такой классификации, можно обнаружить следующие составы:
- правонарушения, которые посягают на отношения собственности в области пользования недрами;
- правонарушения, которые посягают на общественные отношения, связанные с охраной недр, а также окружающей среды при пользовании недрами;
- правонарушения, которые посягают на отношения в области установленных требований промбезопасности при пользовании недрами;
- правонарушения, которые посягают на установленный порядок управления.
Необходимо заметить, что существует также вариант классификация правонарушений, в основу которого заложена отраслевая принадлежность норм. Если отталкиваться от подобной основы классификации, тогда нормы в данной сфере можно разделить на нормы, которые свойственны только отношениям в сфере пользования недрами, а также нормы, которые характеризуются общеотраслевой либо межотраслевой принадлежностьюИлюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2008. С. 11..
Если руководствоваться положениями, которые содержатся в Законе "О недрах", то правонарушения в исследуемой области можно разделить на несколько категорий:
- нарушение права госсобственности на недра, а также госсобственности информацию о недрах (геологическую и пр.);
- нарушение порядка управления в области недропользования;
- нарушение установленных стандартов, норм или правил, а также стандартов безопасного ведения работ, которые связаны с недропользованием;
- нарушение порядка внесения платы за пользование недрами.
Исследовав и проанализировав положения, содержащиеся в Законе "О недрах", а также нормы, зафиксированные в КоАП РФ, становится возможным разработать и предложить следующую классификацию правонарушений законодательства в сфере пользования недрами:
1. Нарушения, затрагивающие установленный порядок лицензирования, а также нарушения стандартов и правил, на основе которых осуществляется деятельность по пользованию недрами.
Данная категория включает те статьи российского КоАП, которые призваны охранять общие, а также технические стандарты и правила, включая основной принцип лицензирования деятельности в области недропользования. Данные вопросы тесным образом взаимосвязаны друг с другом. Однако формулировки статей рассматриваемых Закона Кодекса в их современной редакции не всегда дают возможность для четкого разграничения сфер деятельности, связанных с лицензированием, а также с установлением и соблюдением правил недропользования.
В перечень таких правонарушений попадают составы, закрепленные в нескольких статьях КоАП РФ. К ним относятся, прежде всего, ст. 7.3, а также ст. 7.5Кодекса.Данные статьи стоят на страже главных, по определению Закона «О недрах» принципов пользования недрами. Таким основополагающим принципом является ведение деятельности в рассматриваемой области на основании специального разрешения, то есть лицензии.
Также, ссылаясь на содержание ст. 17.1 Закона, необходимо учитывать, что в случае перехода права на использование участка недр к другому лицу, лицензия, выданная на право пользования этим участком должна быть переоформлена. Обеспечению этой нормы Закона способствует ст. 7.10 российского КоАП, нацеленная на пресечение самовольной (без переоформления соответствующего разрешения) уступки права пользования участком недр.Илюшин А.В. Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах (по материалам Сибирского федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2008. С. 12..
Несмотря на такую прямую корреляцию между некоторыми положениями Закона и статьями Кодекса, выявить прямую связь между их нормами удается не всегда.
В качестве примера можно привести ситуацию, когда лицензия, дающая право пользования недрами, выдается на основаниях, не предусмотренных в Законе "О недрах". В российском КоАП также отсутствует статья, напрямую определяющая для такого правонарушения административную ответственность за такое нарушение. Для этой ситуации применимаст. 19.1, название которой "Самоуправство". Данная статья устанавливает административную ответственность в случае самовольного, вопреки законодательным нормам, осуществление своего права, будь оно действительным или предполагаемым. Следует, бесспорно, учитывать, что применение норм административного права возможно лишь тогда, когда отсутствует факт причинения существенного вреда гражданину или юрлицу. При наличии такого вреда правонарушение преследуется в соответствии с уголовным законодательством.
Как установлено ст. 22 Закона "О недрах", пользователь недр обязан соблюдать требования законодательства и установленные стандарты, определяющие технологии ведения работ в сфере недропользования. Однако регламентирует деятельность в области пользования недрами не только данный Закон. Она определяется также многочисленными подзаконными актами, которые устанавливают правила и стандарты ведения этой деятельности. Пользователи недр, нарушающие данные требования, рискуют лишиться лицензии на выполняемую ими деятельность. Данная норма зафиксирована в ст. 20российского Закона "О недрах".
Тем не менее, некоторые нарушения правил недропользования способны повлечь за собой возникновение негативных последствий. Такие проступки законодатель рассматривает как более существенное, даже общественно опасное деяние. Соответственно, подобные правонарушения влекут наступление административной ответственности.
Соответствующая норма Кодекса, предусматривающая наступление ответственности в случае нарушения правил недропользования, содержится в его ст. 8.11. В тексте данной статьи говорится о нарушении правил ведения работ, которые затрагивают геологическое исследование недр. Ответственность наступает, если такие работы ведут к недостоверности в оценке имеющихся в исследуемых недрах запасов полезных ископаемых. Также ответственность предусмотрена и в случае, когда подобные работы приводят к неверной оценке условий, необходимых для дальнейшего строительства либо эксплуатации предприятий, занимающихся добычей полезных ископаемых. Административные правонарушения, упомянутые в данной статье, касаются также утери геологической документации и пр.Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
Следует отметить и аналогичную направленность, присутствующую вст. 8.17 - 8.20российскогоКоАП. В упомянутых выше статьях содержатся нормы, устанавливающие ответственность за нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной зоне РФ стандартов, норм и правил. Вышеуказанные статьи Кодекса также устанавливают ответственность за нарушение правил проведения ресурсных научных исследований, за нарушение правил захоронения отходов и пр.
Нельзя забывать, что сам процесс недропользования отличается технологической сложностью и многогранностью. Поэтому данная сторона недропользования, бесспорно, требует определения для нее соответствующих регулирующих норм и правил, которые будут однозначны как в понимании, так и в применении. Соответственно, все случаи нарушения установленных здесь правил должны заканчиваться юридической оценкой подобных действий нарушителя с определением последующих мер юридической ответственностиКлюкин Б.Д. Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации // Экологическое право. 2010. № 3. .
Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" СЗ РФ. 1997. № 30. С. 3588. содержит ряд подобных правил, которые напрямую касаются, в том числе, сферы недропользования. Этот федеральный нормативный акт определяет правила, которые должны лечь в основу обеспечения безопасной эксплуатации производственных объектов, отнесенных к категории опасных. Руководствуясь данными из Приложения 1 к названному выше Закону, можно понять, что участки, на которых производятся горные работы, относятся именно к этой категории. Также к категории опасных следует отнести участки, где ведется производство работ в подземных условиях.