Введение
Вопросы рационального пользования природными ресурсами, также как и проблема охраны окружающей среды, звучат сегодня как никогда остро. От их решения зависит дальнейшее устойчивое развитие страны. В свете решения этой проблемы особую значимость приобретает эффективное государственное управление в сфере недропользования. Большинство природных ресурсов, также как и сами недра, являются собственностью государства. Их грамотным использованием определяется потенциал будущего развития всей страны.
Значимость недр для российской экономики невозможно недооценить. Почти треть российского ВВП на сегодняшний день обеспечивает именно минерально-сырьевой комплекс. Более 70% всех валютных поступлений Россия получает, экспортируя в зарубежные страны добытые из ее недр полезные ископаемые. На сегодняшний день Российская Федерация занимает лидирующее место в мире по разведанным запасам угля, природного газа и железной руды. Если обратиться к разведанным запасам золота, страна находится на третьем месте. Россия бесспорно лидирует по запасам, а также добыче углеводородов на постсоветском пространстве. Только в 2015 году размер платежей за пользование недрами достиг цифры 26 млрд. рублей. Разовые платежи составили в этом объеме порядка 18 млрд. рублей. 73 млн. рублей составили платежи за предоставление геологической информации Государственный доклад Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году" от 8 февраля 2016 г. Раздел 4, часть VI. С. 447 // Официальная интернет-страница Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: http://www.mnr.gov.ru/regulatory. Дата обращения 28.04.2017.. Освоение недр в ходе хозяйственной деятельности идет быстрыми темпами. Если обратиться к итогам 2011 года, суммарный объем добычи нефти составил 512, 4 млн. тонн. В сравнении с 2010 годом он вырос на 1,4%, что в абсолютных цифрах составляет 7,1 млн. тонн Государственный доклад Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году" от 4 февраля 2013 г. Раздел V. С. 52 // Официальная интернет-страница Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: http://www.mnr.gov.ru/regulatory. Дата обращения 28.04.2017..
Нельзя забывать, что недра - это не только государственная собственность и ресурс для развития страны. Они являются неотъемлемой частью природной среды. Поэтому нельзя воспринимать их как сугубо экономический ресурс, забывая об экологической компоненте. Сегодня пользование недрами осуществляется в рамках комплексного подхода, что позволяет учитывать и экономические, и экологические потребности, часто имеющие противоположную направленность. Такой баланс интересов позволяет отойти от потребительского отношения к российским природным ресурсам и уделить максимум внимания их сохранению для будущих поколений.
Нет сомнения, что сохранить недра можно лишь при проведении государством взвешенной экологической политики. Однако зачастую развитие экономики страны и ее экономические интересы перевешивают потребность в сохранении экологического баланса. Государство, нацелившись на решение основных экономических и военно-стратегических задач, не может выделять необходимый объем средств для финансирования природоохранной деятельности, направленной на сохранение недр. Экономический спад и остановка ряда промышленных предприятий не повлияли на загрязнение окружающей среды или нерациональное использование российских недр, так как многие компании в условиях кризиса начали экономить, в первую очередь, на проведении природоохранных мероприятий.
Однако деградация российской природы будет иметь и опасные экономические последствия. Ежегодно природе наносится ущерб на миллиарды рублей. Природные комплексы постепенно утрачивают свои функции, и на их восстановление потребуются колоссальные финансовые и временные затратыЖевлаков Э.Н., Жаркова Ю.Г., Рубина Е.А. Проблемы соблюдения законности в сфере экологии // Правовые проблемы охраны окружающей среды / Под ред. проф. Э.Н. Жевлакова. М.: Юрист, 1998. С. 128..
Найти оптимальное сочетание экономических и экологических интересов в сфере недропользования - это основная проблема хозяйственной жизни. Ее решение пытаются найти, в том числе, в рамках экологического, а также природоресурсного законодательства. Но в сегодняшних рыночных реалиях экономические интересы практически всегда ставятся выше интересов охраны окружающей среды. Учитывая сказанное выше, еще больше возрастает значимость нормативно-правового регулирования в данной сфере, которое позволило бы уравновесить экономическую и экологическую составляющие, предотвратить потребительское отношение к окружающей среде, недрам, уцелевшим пока природным ресурсам.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в решении задачи сохранения и рационального использования недр важную роль играет административное законодательство. По сути, оно становится средством, через которое государство может оказывать правовое влияние на протекающие в стране экономические процессы. Следует отметить, что административная ответственность сегодня стала динамично меняющимся правовым институтом, который чутко реагирует на изменения в жизни страны.
Глава 1. Сущность и содержание административного законодательства в области охраны недр и недропользования
Российские недра - это ключевая составляющая национальной экономики. Их рациональное, эффективное использование и сбережение является важнейшей задачей государственной политики России. Обеспечить охрану недр призвано комплексное правовое регулирование, затрагивающее различные отношения в сфере недропользования и охраны недр.
Законодательство, регулирующее сферу недропользования и охраны недр, это одновременно и продукт, и основная форма закрепления государственной политики в сфере экологии. Закрепляет основы политики государства в сфере недропользования Конституция РФ. Важные элементы этой политики закреплены также в различных международных документах. Такими ключевыми документами, в частности, являются Решения Конференций ООН по окружающей среде и развитию. Они были приняты в столице Бразилии, Рио-де-Жанейро, в 1992 г. Не меньшую значимость имеют и документы, принятые на Конференции ООН устойчивому развитию, которая состоялась в столице ЮАР в 2002 г.
Российскими документами, регулирующими данную сферу, являются также Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СПС «КонсультантПлюс». и Указ Президента РФ "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г." Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 (ред. от 01.07.2014) "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СПС «КонсультантПлюс».
Ст. 9 российской Конституции определяет, что земля, и, в дополнение к ней, другие природные ресурсы, является основой жизни и деятельности для народов, которые населяют различные регионы обширной и удивительно богатой природными ресурсами страны.С такой позицией главного российского закона нельзя не согласиться.
Принимая во внимание данную норму, закономерно будет считать, что ее охрана окружающей среды должна осуществляться с осознанием этой значимости. Любые мероприятия, направленные на ее защиту и преумножение природных ресурсов, должны находиться на особом контроле государства.
Соответственно, отношения собственности на землю, природные ресурсы, а также прочие отношения, затрагивающие сферу природных ресурсов, должны регулироваться с применением публичного права Крассов О.И. Экологическое право. М.: Дело, 2001. С. 49, 52, 67..
Способствовать реализации важнейших отраслевых положений, которые закреплены в Конституции РФ, призван принятыйключевой для этой сферы отраслевой закон - Закон Российской Федерации от 21.02.1992 г. № 2395-1 "О недрах" СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.. Затем, основываясь на данном законе, были приняты и другие законодательные акты, призванные регулировать вопросы пользования недрами. В качестве примера можно привести: Федеральный закон от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694., Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.,Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 112-ФЗ "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции" СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3584., а также Федеральный закон от 26.03.1998 г. № 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463. и Федеральный закон от 20.06.1996 г. № 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3033.. Интересы исследуемой в работе отрасли затрагивает также Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667..
В соответствии со ст. 35 Закона "О недрах", регулирование отношений недропользования государством нацелено, прежде всего, на обеспечение воспроизводства имеющейся минерально-сырьевой базы, на ее грамотное и рациональное использование, на охрану недр и надзор за ними для сохранения природных ресурсов ради будущих поколений россиян.
Следует акцентировать внимание на том факте, что перечисленными ранее Законами определяются преимущественно базовые принципы, применение которых позволяет регулировать отношения, возникающие в сфере недропользования. Нормы этих правовых актов носят, как правило, общий характер. Для детализации сформулированных норм и их более эффективной реализации на практике законодателем былоразработано, а затем принято множество нормативно-правовых актов, которые носят подзаконный характер.
Среди них можно выделить значительное число федеральных подзаконных актов: указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Эти документы призваны разъяснять положения федеральных законов в сфере недропользования и обеспечивать их реализацию в различных субъектах РФ.
Общие экологические обязанности, которые перечислены в ст. 58 российской Конституции, детализируются в нормативных документах природоресурсного и природоохранного законодательства. Следует отметить, что нормативная база, регулирующая отношения в области использования недр и их охраны включает большое количество документов.
Одним из ключевых в данной сфере следует назвать Закон РФ «О недрах» Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 « О недрах» в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2026., а также Федеральные законы «Об охране окружающей среды» Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 140., «Об экологической экспертизе» Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800., «Об особо охраняемых природных территориях» Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2002. № 1 (Часть). Ст. 2. и некоторые другие.
Важной составляющей компонентой, входящей в Национальную стратегию социально-экономического развития страны,сталапринятая на государственном уровне Программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Данная Программа основана на принципах соблюдении баланса разумного потребления и, помимо этого, нацелена на воспроизводство запасов минерального сырья. Поскольку принятая Программа является долгосрочной, ее реализация призвана вести к увеличению благосостояния россиян, обеспечивая России экономическую безопасность и защищая ее политические, экономические и экологические интересы на мировой арене Приказ Минприроды РФ от 16.07.2008 № 151 "Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья" // СПС «КонсультантПлюс»..
Как определено в ст. 72российской Конституции, законодательство о недрах, законодательство в сфере охраны окружающей природной среды, административное законодательство относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Учитывая данную норму, касательно предметов совместного ведения федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, которые дополняются соответствующими нормативными правовыми актами в самом субъекте.
Республика Северная Осетия - Алания также занимается развитием своего природоохранным законодательством. Данный регион считается уникальным по своим природным характеристикам. Здесь можно встретить природно-климатический контраст, уникальные образцы флоры и фауны. При этом регион богат запасами питьевых, родниковых и ледниковых вод. На его территории расположено большое количество минеральных источников. Сочетание уникальных горной и равнинной экосистем требует бережного и взвешенного подхода к освоению и эксплуатации природных богатств республики.
Республика в ноябре 2015 г. приняла новую Концепцию государственной политики РСО-Алания в области охраны окружающей среды, природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. В рамках этой программы государственная политика региона должна стремиться к решению тех социально-экономических задач, которые обеспечат субъекту РФ экологически ориентированный экономический рост, сохранение природных богатств и биологического разнообразия, характерного для данного региона. Концепция также нацелена на реализацию права каждого россиянина на благоприятную окружающую среду, на поддержание и укрепление правопорядка в данной сфере, на обеспечение в регионе экологической безопасности.
Реализации названных выше целей и задач должна способствовать разработанная в республике Государственная программа «Охрана окружающей среды, экологическая безопасность и благополучие Республики Северная Осетия-Алания на 2014-2020 гг». За ее выполнением пристально следит Министерство природных ресурсов и экологии Северной Осетии. Деятельность Министерства в этой сфере регламентирована Положением, утвержденным Постановлением Правительства РСО-Алания 11.04. 2014 г. №110.
В Государственную программу включено 5 подпрограмм, каждая из которых курирует отдельные направления природоохранной деятельности в республике, включая исследование недр и воспроизводство имеющейся в регионе минерально-сырьевой базы.
Республиканское законодательство Северной Осетии в сфере недропользования базируется на российской Конституции, российском Законе "О недрах" Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2026. и других федеральных законодательных актах, а также Конституции РСО-Алания. Основой для разграничения предметов ведения, а также полномочий между органами госвласти РФ и органами госвласти РСО-Алания в рассматриваемой сфере является Конституция РФ, а также другие федеральные законы. Данный субъект РФ также разрабатывает и принимает собственные законодательные акты, исполнение которых регулирует отношения в сфере недропользования. При разработке данных законодательных актов республика действует в рамках полномочий, которые предоставлены ей как субъекту РФ действующим российским законодательством.