Наличие у энергии экономических свойств товара, отраженных в ГК РФ, вовсе не означает однозначность юридической квалификации энергии как вещи и даже имущества. Вопрос о юридической природе энергии вызывает интерес у исследователей, некоторые из них соглашаются с вещной природой энергии как объекта гражданских прав.
Однако энергия является, по сути, физической величиной, и ее материальная природа весьма условна. В литературе верно отмечается, что энергия не существует отдельно от проводника (передающего оборудования) и потребляющих ее установок. Поэтому можно согласиться с мнением о том, что «правовое регулирование, следуя за экономикой... вынуждено прибегнуть к созданию товарной фикции энергии в целях распространения на нее права собственности..., правовая трактовка энергии в действующем законодательстве является по своей природе фикционной». Следовательно, наиболее убедительным представляется подход, согласно которому энергия относится к «иному имуществу», помимо вещей, согласно представленной в ст. 128 ГК РФ классификации объектов гражданских прав. При этом характеристика энергии как имущества не является общеотраслевой. В частности, с точки зрения уголовного права незаконное присоединение к электросети не является хищением имущества.
Указанное свойство энергии как экономического блага -- неотделимость от энергопередающего и энергопринимающего устройств -- обусловливает взаимозависимость деятельности снабжающей организации и потребителя, в результате которой договорные отношения распространяются и на сферу использования соответствующего ресурса.
В качестве примеров проявления специфики энергии как объекта экономической деятельности можно привести следующие.
1. Возможность получения энергии только через сеть, соединяющую объект генерации с потребителем, обусловливает специфику договорных связей в энергетике, поскольку одного договора, направленного на приобретение энергии, для удовлетворения потребности в ней недостаточно. Для приобретения энергии необходимо в первую очередь присоединить объект потребителя к сети, для чего заключается договор о технологическом присоединении (подключении). Далее необходимо урегулировать отношения по передаче энергии по сети путем заключения договора оказания такого рода услуг. Лишь при соблюдении этих условий может быть исполнен договор, по которому потребитель физически приобретает энергию (договор купли-продажи).
При этом законодательство также предусматривает договорные модели, объединяющие в интересах потребителей разнородные обязательства (по обеспечению передачи энергии и ее продаже): договор энергоснабжения с гарантирующим поставщиком, договор теплоснабжения с теплоснабжающей организацией.
2. На потребителя возлагаются обязанности по соблюдению режима потребления энергии', нарушение которого может повлечь неблагоприятные последствия не только для снабжающей организации, но и для третьих лиц в силу технологической связи всех элементов энергосистемы.
3. В процессе передачи энергии от производителя к потребителю возникают потери энергии в сетях, что порождает целый комплекс отношений, связанных с компенсацией таких потерь. Регулирование указанных отношений наглядно отражает взаимосвязь субъектов энергетики и сочетание различных методов регулирования в целях обеспечения баланса их интересов. Так, потребители компенсируют сетевой организации нормативные потери в составе тарифа на соответствующий ресурс или услугу («вертикальные» отношения), поскольку эти потери рассматриваются как технологически объективный фактор, сопутствующий ресурсоснабжению. Сверхнормативные потери (например, вследствие невыделенного бездоговорного потребления энергии) оплачиваются сетевой организацией самостоятельно путем обязательного заключения договоров, направленных на приобретение энергии в объеме этих потерь («горизонтальные» отношения).
4. Динамические свойства энергии обусловливают необходимость правовой регламентации учета ее количества на каждом этапе технологического процесса передачи к потребителю (отпуск в сеть, отбор от сети). Такая регламентация обеспечивается путем установления обязанности собственников объектов, потребляющих соответствующий ресурс, по установке приборов учета. В целях организации расчетов за потери во внутридомовых и иных внутренних сетях (например, в границах садового товарищества) также предусматривается обязанность по установке приборов учета на границе соответствующей централизованной сети. Такие приборы учета называются коллективными. В случае отсутствия приборов учета или невозможности использования их данных (например, если они не прошли в установленном порядке поверку) объем ресурса определяется расчетным путем в порядке, установленном подзаконными правовыми актами. Установление количества энергии с использованием данных приборов учета либо расчетным путем определяется как коммерческий учет энергетических ресурсов.
В литературе, однако, отмечается, что признак снабжения через присоединенную сеть, на котором основана регламентация отношений по договору энергоснабжения в ГК РФ и некоторые следствия из которого рассмотрены выше, в настоящее время утрачивает актуальность, поскольку тенденцией регулирования является дифференциация видов деятельности в энергетике как по виду ресурса (электричество или тепло), так и по содержанию деятельности (сетевая, торговая и снабженческая деятельность).
Иными словами, для регулирования отношений по обороту энергии нормы части второй ГК РФ не имеют того основополагающего значения, которое проявляется во многих других частноправовых предпринимательских отношениях. Специфика рассматриваемых отношений отражена прежде всего в специальном энергетическом законодательстве.
Правовое положение субъектов, осуществляющих деятельность в области энергетики, и предъявляемые к ним требования крайне неоднородны.
Однако имеется общая особенность, связанная с тем, что по общему правилу экономическую деятельность в области энергетики вправе осуществлять лишь юридические лица. Это следует уже из законодательной терминологии. Например, Закон об электроэнергетике предусматривает среди субъектов электроэнергетики сетевые организации, энергосбытовые и энергоснабжающие организации, организации, осуществляющие оперативно-диспетчерское управление.
В отношении гарантирующих поставщиков и субъектов оптового рынка электроэнергии и мощности прямо предусмотрено, что ими могут быть только коммерческие организации1. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» объединяет хозяйствующих субъектов в понятие «эксплуатирующая организация». Закон о теплоснабжении предусматривает осуществление регулируемой деятельности в области теплоснабжения именно организациями, однако содержит оговорку о возможности применения правил о теплоснабжающих и теплосетевых организациях к индивидуальным предпринимателям по аналогии.
Некоторые виды деятельности, а именно оказание услуг по передаче электрической и тепловой энергии, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, являются естественно-монопольными.
При этом в действительности на монопольной основе осуществляется лишь оперативно-диспетчерское управление: в рамках Единой энергетической системы России и каждой технологически изолированной территориальной электроэнергетической системы управление организовано на базе единого для каждой системы хозяйствующего субъекта, именуемого системным оператором.
Деятельность по передаче энергии, хотя и названа в законе естественно-монопольной, осуществляется в условиях более или менее развитой конкуренции между хозяйствующими субъектами. Например, в Москве осуществляют деятельность одновременно более 20 территориальных электросетевых организаций.
На основании ст. 6 Закона о естественных монополиях в отношении услуг сетевых организаций и системного оператора осуществляется государственное регулирование тарифов. Но сферами деятельности субъектов естественных монополий ценовое регулирование в энергетике не ограничивается. Статья 231 Закона об электроэнергетике и ст. 8 Закона о теплоснабжении предусматривают разветвленную систему регулируемых государством цен (тарифов), которая охватывает в том числе генерирующую и сбытовую деятельность. Особенностью тарифов в энергетике является их адресный характер, т. е. установление тарифов в основном осуществляется применительно к деятельности каждого хозяйствующего субъекта, осуществляющего регулируемую деятельность.
Особое положение сетевых организаций по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими регулируемую деятельность в энергетике, как представляется, обусловлено тем, что именно они организуют присоединение (подключение) объектов потребителей к соответствующей сети и, таким образом, именно от их действий зависит доступ конечного потребителя к энергетическим ресурсам, который должен быть равным. Энергетическое законодательство основано на принципе недискриминационного доступа к услугам, предоставляемым сетевыми организациями, который предполагает детальную регламентацию действий сетевой организации по факту поступившей от потребителя заявки на присоединение (подключение) его объекта к электрической или тепловой сети.
Для большинства видов деятельности в энергетике не требуется членство в СРО или лицензия. Исключениями являются проведение энергетических обследований (энергоаудит), требующее членства в СРО, а также деятельность в области атомной энергии, требующая лицензию1. Законом о теплоснабжении предусмотрено членство тепло- сетевых, теплоснабжающих организаций в СРО, однако, поскольку такое членство не является обязательным, в настоящее время соответствующие законоположения не имеют практического применения.
Вместе с тем нормативными правовыми актами предусматриваются иные условия допуска хозяйствующих субъектов к той или иной деятельности: включение в реестр (например, для субъекта оптового рынка электроэнергии и мощности), утверждение уполномоченным органом тарифа (например, для сетевой организации), конкурсный отбор (для гарантирующего поставщика или единой теплоснабжающей организации).
Характер государственного (муниципального) регулирования предпринимательской деятельности в энергетике обладает спецификой, обусловленной сложным сочетанием различных методов регулирования.
Доля прямого государственного управления деятельностью хозяйствующих субъектов, при котором государство выступает в качестве собственника, управляющего государственным имуществом, в результате реформирования энергетики существенно сократилась. Вместе с тем сохраняется доля участия государства в уставных капиталах многих хозяйствующих субъектов, образованных в результате реформирования ОАО РАО «ЕЭС России», а в некоторых случаях закон прямо предусматривает обязательный размер доли участия государства в уставном капитале хозяйствующего субъекта.
Например, в соответствии со ст. 8, 12 Закона об электроэнергетике доля прямого или косвенного участия Российской Федерации в уставном капитале организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью должна составлять не менее 50% плюс 1 акция, а в уставном капитале системного оператора -- 100%. Атомный энергопромышленный комплекс находится в ведении обществ группы Государственной корпорации «Росатом», учрежденной Российской Федерацией.
Среди методов общего государственного (муниципального) регулирования значительная роль отводится косвенному регулированию, к которому помимо тарифного регулирования можно отнести:
-- утверждение инвестиционных программ субъектов энергетики, на основе которых, во-первых, определяется объем компенсируемых через регулируемые цены (тарифы) капитальных вложений, а во-вторых, для сетевых организаций определяется техническая возможность сложных технологических присоединений к электрическим или тепловым сетям;
-- утверждение схем и программ перспективного развития электроэнергетики, схем теплоснабжения, представляющих собой документы государственного (муниципального) планирования, которым должны соответствовать инвестиционные программы хозяйствующих субъектов в целях обеспечения энергетического баланса производства и потребления;
-- стимулирование энергосбережения, производства электрической энергии на основе возобновляемых источников, в том числе путем предоставления бюджетных субсидий.
В энергетике существует собственная система информационного обеспечения, основанная на положениях Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса». Указанный Закон предусматривает создание государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса (ГИС ТЭК), содержащей сведения о состоянии, прогнозе развития топливно-энергетического комплекса, об энергетических ресурсах, их потреблении, о тарифах, субъектах энергетики, об их финансовом положении, инвестиционных программах, энергетических объектах и т. п.
Законом предусматривается единая система представления информации хозяйствующими субъектами, которая, однако, не отменяет установленные иными нормативными правовыми актами обязанности субъектов энергетики по представлению информации или ее раскрытию в иных информационных ресурсах. В настоящее время ГИС ТЭК находится в стадии формирования.
3. Особенности правового регулирования деятельности в отдельных областях энергетики
Правовой режим осуществления предпринимательской деятельности в электроэнергетике дифференцирован по территориально-технологическому и субъектно-целевому признакам.
Обращение электроэнергии и сопутствующая этому деятельность осуществляются в рамках:
1) оптового рынка электроэнергии и мощности (ОРЭМ);
2) розничных рынков электроэнергии (РРЭ);
3) технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем (ТИТЭС).