Сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются
гп о т.<* *
граждане, ведущие ЛПХ, в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»;
сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие (в том числе кредитные), снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 1995 года № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»;
-- крестьянские (фермерские) хозяйства в соответствии с Федеральным законом от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
За пределами определения и, соответственно, вне аграрной политики остаются «другие индивидуальные хозяйства граждан», входящие в категорию хозяйств населения помимо ЛПХ, а также некоммерческие объединения граждан (НОГ): дачников, садоводов и огородников. Насколько оправданно тогда их включение в перепись?
Меры аграрной политики прежде всего нацелены на действующие коммерческие хозяйства: сельскохозяйственные организации, КФХ и ИП. Отметим, что Минсельхоз РФ имеет базы ежегодной отчетности по этим категориям хозяйств, особенно сельскохозяйственных организаций, с широким спектром показателей, в т. ч. стоимостных.
Аграрная политика в области хозяйств населения противоречива. С одной стороны, за ними признается большой вклад в производство продукции сельского хозяйства, и Росстат регулярно включает их во все соответствующие таблицы, с другой -- они повсеместно исключены из списка бенефициаров федеральной и, за редчайшим исключением, региональной господдержки. Причем из всей группы хозяйств населения, согласно «Закону о развитии сельского хозяйства», как уже отмечалось, выделяются как сельскохозяйственные производители только ЛПХ. Соответственно, и группировки по основным видам скота, площадям даются Росстатом в переписи только по ЛПХ (Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 г., 2018: Т. 1; Т. 4: кн. 2). В то же время, например, в Чеченской Республике 99% всех коров хозяйств населения в 2016 года сосредотачивалась не в ЛПХ, а в хозяйствах граждан, имеющих земельные участки для индивидуального жилищного строительства (ИЖС). Также в ряде регионов Калмыкии, Саха-Якутии, Магаданской, Мурманской, Ленинградской областей более 30% поголовья коров хозяйств населения располагались не в ЛПХ, а в индивидуальных хозяйствах граждан.
СНТ, входящие в НОГ, часто указывают в ОКВЭД код, соответствующий виду деятельности, -- эксплуатация нежилого фонда, а не сельскохозяйственное производство (Петриков, Овчинце- ва, 2018). В то же время в объекты сельскохозяйственной переписи они входят, значительно удорожая перепись.
Или за этими хозяйствами необходимо признать статус сельхозпроизводителей и включить их как объекты в меры аграрной политики, политики сельского развития, или исключить из ВСХП, что в принципе позволяет ФАО (эта организация допускает возможность ограничения переписи только коммерческими хозяйствами при условии, что страна явно указала это). Возможна и организация отдельной переписи НОГ, или выборочных обследований, если у лиц, принимающих решения, возникнет необходимость в этом. Таким образом, включать в перепись необходимо,если есть понимание, зачем и как эти данные будут использова- современность ны в дальнейшем.
ВСХП включала и заброшенные, не действующие хозяйства, если за ними числилась в собственности или пользовании земля. Насколько это оправданно? Опять все зависит от целей переписи. Если одна из целей была инвентаризация земельного ресурсного потенциала сельского хозяйства, сопоставления фактических данных с данными Росреестра, выявление массива заброшенных земель и принятие управленческих решений по этому поводу, то такой охват целесообразен. Но такой цели ВСХП не ставила. Данные Росреестра были одним из источников для формирования списка объектов переписи ВСХП. Однако именно они стали причиной затруднений у региональных ТОГС, поскольку фактические данные часто не соответствовали данным Рос- реестра, который сам инвентаризацией не занимается и обновляет данные согласно поступающим заявлениям. Отметим, что все сделки по переходу прав на недвижимость, в т. ч. на землю, должны регистрироваться в Росреестре, включая аренду (за исключением аренды до года). Акт регистрации является единственным подтверждением совершения этих сделокКакие договоры подлежат государственной регистрации и как она осуществляется? (2018). http://pravozhil.com/oformlenie/dogovor/ gosudarstvennaya-registratsii-dogovorov.html.. Данными Росреестра затем пользуются налоговые органы для начисления налогов. Заявительный характер в деятельности Росреестра означает, что обязанность подавать документы для регистрации прав лежит на самих участниках сделки. Однако только сделки, связанные с переходом прав собственности, по которым имеются сведения в Росреестре, легальны.
Разрыв между данными Росреестра по числу организаций, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции и их общей земельной площади, и данными переписи значителен. По данным Росреестра, на 1 января 2017 года числилось 69,1 тыс. предприятий, организаций, хозяйств, обществ, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции и имеющих 415,5 млн га общей земельной площади (на 01.01.2016 соответственно 68,7 тыс. и 416,4 млн га). В ВСХП-2016 -- попало только 36,1 тыс. ед. с общей площадью 291,6 млн га.
Таким образом, одним из результатов переписи можно считать выявление масштаба проблемы неурегулированного землепользования и висящих «мертвых душ»: сельхозпроизводителей, которые фактически прекратили свою деятельность, но числятся в списках Росреестра. Ясно, что и собираемость земельного налога по этим объектам невысока. В результате сопоставления результатов переписи и данных Росреестра можно получить перечень проблемных объектов и земельных участков, присутствующих в Росреестре, но отсутствующих в ВСХП. Соответственно, задача состоит в инвентаризации этих земель с последующей передачей их в госсобственность, если они заброшены, или с понуждением новых незарегистрированных владельцев зарегистрировать их в установленном порядке под угрозой штрафов. Принимая во внимание масштабы проблемы, возможно, необходимо создать специальную государственную программу или национальный проект с координирующим органом, наделенным необходимыми полномочиями и финансированием. Это, безусловно, затратное, но необходимое мероприятие, дело идет о миллионах гектаров земель, находящихся, по существу, вне правового поля.
Однако пока государство предпочитает не заниматься инвентаризацией, а увеличить налоги на законопослушных через завышенную кадастровую оценку земли и объектов недвижимости. Так, в результате вынесенных в судебном порядке решений по искам, поступившим в суды по оспариванию величины кадастровой стоимости, только в период с 01.01.2017 по 31.12.2017 наблюдается падение суммарной величины кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, по которым были приняты решения, по состоянию на 31.01.2018 приблизительно на 53,3%. Суммарная величина кадастровой стоимости до оспаривания составляла около 1672 млрд руб.; после оспаривания -- около 781 млрд руб.)Информация о судебных спорах в отношении результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости за 2017 г. (2018). https:// rosreestr.ru/site/activity/informatsiya-o-sudebnykh-sporakh-v-otnoshenii- rezultatov-opredeleniya-kadastrovoy-stoimosti-obektov-/informatsiya-o- sudebnykh-sporakh-v-otnoshenii-rezultatov-opredeleniya-kadastrovoy- stoimosti-2017.. Суммы, безусловно, могли бы быть больше, т.к. мелкие собственники в основном не обращаются в суды из-за высоких транзакционных издержек.
Тогда стоило ли расширять охват переписи, если никаких управленческих решений за этим не последовало?
Еще одним аспектом, определяющим ценность переписи, является организация доступа и форма представления данных. Качественная аналитика на данных ВСХП и выполнение исследовательских тем, как правило, требует доступ к первичным данным, дающим гораздо большие возможности для анализа, чем своды. Однако это вызывает проблему защиты персональных данных. ФАО дает целый спектр возможностей для предоставления доступа к микроданным с защитой от идентификации респондента -- файлы открытого пользования: обезличенная выборка из записей переписи; обезличенные лицензированные файлы с меньшим количеством процедур контроля; удаленный доступ; анклавы данных; условный наемный работник (прием на работу в статистическую организацию в качестве временных сотрудников, с распространением тех
же положений относительно конфиденциальности, что и на штат- современность ных сотрудников). Если вышеперечисленные способы невозможны по какой-либо причине, то применяется выполнение заказных таблиц по макетам аналитиков (Программа ВСП-2020 ФАО, 2016: 150). Необходимо выработать процедуры доступа и в России.
Таким образом, есть ряд направлений, по которым можно усилить практическую значимость ВСХП, учитывая как опыт США, так и потребности российских пользователей данных. Действительно ли нам необходимо включать в перепись заброшенные земли, если никаких управленческих решений за этим не следует? Надо ли нам переписывать НОГ в рамках ВСХП, если государство не рассматривает их как бенефициара и объект аграрной политики? Сколько тематических работ было заказано бизнесом, политиками, чиновниками на основе данных ВСХП? Считаем, что такие темы и работы надо планировать заранее. Частично этот вопрос был нами освещен в одной из статей (Гатаулина, 2018: 77-82), но в силу его важности кратко приведем его и здесь.
Необходимо выделить потенциальных пользователей информации (Минсельхоз РФ, союзы производителей сельскохозяйственной продукции, АККОР, объединения кооперативов, Россельхозбанк, других крупных структур, обслуживающих АПК, аграрный комитет Госдумы, организации сельского развития и др.) и опросить их, чтобы выяснить, во включении каких данных в перепись они заинтересованы, и главное, какие материалы, отчеты хотели бы получить по ее результатам. Один из способов -- это включение в методологическую рабочую группу по подготовке и проведению переписи представителей пользователей для формирования перечня тем (с подробным обоснованием), в которых они заинтересованы по результатам ВСХП, а также для их участия в формировании показателей для включения в переписные листы, доведя до их сведения, что именно на включенных в перепись данных можно будет потом разрабатывать интересующие их темы. Территориальные органы статистики (ТОГС) должны проделать такую же работу по сбору тем на региональном уровне.
После определения и согласования перечня тем, возникает вопрос, кто их будет осуществлять и за чей счет? Ряд кратких спра- вок-тематических отчетов (как это делается в США) могут делать органы статистики. Понятно, что сами органы управления, бизнес нуждаются не в первичной информации, а в уже обработанной аналитиками, исследователями. Именно последние обладают достаточной квалификацией для профессиональной обработки данных. Некоторые бизнес-структуры, органы управления включают в штат собственных аналитиков, кроме того, имеются профильные НИИ, лаборатории в составе вузов, финансируемые из бюджета, есть органы Росстата, ТОГСы, аналитические частные компании. Наиболее сложные в исполнении темы целесообразно распределить среди НИР профильных институтов в рамках и за счет гос- задания, что требует согласования с ФАНО. Оставшиеся сложные темы можно выставлять на конкурс. Для финансирования необходимо при распределении ресурсного обеспечения ВСХП предусмотреть целевые расходы на оплату выполнения заявленных бизнес-сообществом, органами власти тем по результатам переписи, выставляемым на конкурс. Часть финансирования ВСХП должна идти Росстату, ТОГСам на оплату дополнительной нагрузки -- выполнение выборок, группировок по макетам пользователей (предполагается, что аналитическую работу пользователи способны выполнить сами).
Библиография
Гатаулина Е.А. (2017). К вопросу о совершенствовании методики Всероссийской сельскохозяйственной переписи // Международный сельскохозяйственный журнал. № 6. С. 39-41.
Гатаулина Е.А. (2018). Повышение эффективности использования данных Всероссийской сельскохозяйственной переписи // Вопросы статистики. № 25(6).
Клименко А.В., Сивашева Н.М., Берездивина Е.В. и др. Исследование проблем эффективности использования бюджетных средств (2003). Ч. 1. Отчет о научно-исследовательской работе. Государственный университет Высшей школы экономики.
Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года (2018). Том 1; Том 4. Кн. 1. М.: ИИЦ «Статистика России».
Костров А.В., Кисляков ЕЮ., Васильев Д.А. (2004). Функционально-программный метод бюджетирования государственных органов как синтез современных технологий финансового менеджмента в государственном секторе / Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. М.: ООО «Гендальф», 2004.
Петриков А.В., ОвчинцеваЛ.А. (2018). Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан в аграрной структуре //Аграрная Россия. -- В печати
Петриков А.В., Узун В.Я., Жуков В.А., Гатаулина Е.А. (2004). Обоснование и разработка системы критериев и показателей эффективности использования бюджетных средств в АПК и разработка предложений по оптимизации бюджетного финансирования АПК с учетом вступления России в ВТО в части обоснования и разработки системы критериев и показателей эффективности использования бюджетных средств в АПК. Отчет о научно-исследовательской работе. М.: Счетная палата Российской Федерации Государственный научно-исследовательский институт системного анализа.
Программа Всемирной сельскохозяйственной переписи 2020 г. (2016). Том I. Рим: Продовольственная и сельскохозяйственная Организация Объединенных Наций.
Lee Jr., Robert D. Public Budgeting Systems (2011) / Robert D. Lee Jr., Ronald Wayne Johnson, Philip G. Joyce. 8-edition p. 13. Цит. по: Малиновская О.В., Скобелева И.П. (2011). Бюджетирование, ориентированное на результат: мировой и российский контекст // Финансы и кредит. № 33 (465). С. 2-11.
The Council on Food, Agricultural and Resource Economics (C-FARE). (2007). Improving Information About America's Farms & Ranches: A Review of the Census of Agriculture. Washington, DС
USDA Budget Summary 2018. (2018).
References
Gataulina E.A. (2017) K voprosu o sovershenstvovanii metodiki Vserossiyskoy selskok-
hozyaystvennoy perepisi [On the improvement of the All-Russian Agricultural Census methodology]. Mezhdunarodny Selskokhozyaystvenny Zhurnal, no 6, pp. 39-41.
Gataulina E.A. (2018) Povyshenie effektivnosti ispolzovaniya dannykh Vserossiyskoy sel-
skokhozyaystvennoy perepisi [On the increase of efficiency of the All-Russian Agricultural Census data use]. Voprosy Statistiki, vol. 25, no 6.