Вопросы совершенствования Всероссийской сельскохозяйственной переписи
Е.А. Гатаулина
On the improvement of the All-Russian Agricultural Census
Ekaterina Gataulina, PhD (Economics), Senior Researcher, All-Russian Institute for Agrarian Issues and Informatics named after A.A. Nikonov -- branch of the Federal Research Center of Agrarian Economy and Social Development of Rural Areas -- All- Russian Research Institute of Agricultural Economics. Moscow
Under the limited budget resources, there is an urgent task of their effective allocation. Collection and generalization of statistical data is the most important state task for providing a reliable consistent analytical basis for managerial decisions at all levels -- from national economy to the enterprise. Censuses are a very expensive statistical method, which explains high demands on conducting them. In particular, they should include such objects, themes and indicators and consider them in such a structure and form that satisfy the information requests of all groups of census data consumers, which, in turn, requires that the groups of beneficiaries are identified and their requests are clear. The article focuses on the ways to increase the practical value of the All-Russian Agricultural Census by comparing its program with the recommendations of the World Agricultural Census of the FAO Round 2020 and the US Agricultural Census. The author argues that the beneficiaries and requests to the All-Russian Agricultural Census were not studied, that is why the Census program, albeit compliant with the FAO recommendations, is similar to the programs of countries with poorly developed statistical systems. The All-Russian Agricultural Census focuses on the structural data (livestock, territories, etc.) every ten years, while agricultural censuses in the developed countries are more frequent, focus on the most requested pricing information, their objects have a cut-off threshold and the tables include a wide range of features of the objects under study. The huge scale of the All-Russian Agricultural Census increases its costs, leads to contradictions with the Rosreestr, and although identifies the severe problem of the unregulated land use does not help to solve it. The author suggests to apply the project approach to the Census to change its emphasis from collecting data to the use of its results.
Key words: All-Russian Agricultural Census, agricultural policy, census objects, management of agro-industrial complex, improvement of statistical data, project approach
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов остро стоит задача их использования с максимальной эффективностью на самые необходимые направления. Сбор и формирование статистических данных -- важнейшая государственная задача, имеющая целью предоставление надежной непротиворечивой аналитической базы для управленческих решений любого уровня -- от национального до уровня предприятия. Переписи являются одними из самых затратных статистических наблюдений, соответственно к их результативности, предъявляются повышенные требования. В частности, они должны включать такие объекты, темы, показатели, представлять их в такой структуре и форме, чтобы наиболее полно удовлетворять информационные запросы всех групп потребителей информации (бенефициаров). Соответственно группы бенефициаров должны быть явно выделены, их запросы выяснены.
Данная статья посвящена вопросу повышения практической значимости Всероссийской сельскохозяйственной переписи (ВСХП). Анализируется ее программа в сравнении с рекомендациями Всемирной сельскохозяйственной переписи ФАО раунда 2020, материалами сельскохозяйственной переписи США. Отмечается, что в явном виде бенефициары и их запросы в ВСХП не выделены. Это привело к формированию программы переписи, хотя и соответствующей рекомендациям ФАО, но более характерной для стран с плохо развитой системой текущей статистики. Фокус ВСХП находится на структурных данных (поголовье, площади), сама перепись имеет десятилетнюю периодичность. Сельскохозяйственные переписи развитых стран проводятся чаще, включают наиболее востребованные аналитиками стоимостные данные, объекты переписи, в отличие от ВСХП, имеют порог отсечения, - стоимостной как в США, или натуральный как в ЕС, а выходные таблицы включают широкий спектр характеристик представленных объектов. Широкий охват Всероссийской сельскохозяйственной переписи удорожает перепись, приводит к противоречивым данным с Росреестром, и хотя в результате выявило масштабы проблемы неурегулированного землепользования, но не привело к управленческим решениям по этому поводу. Рекомендуется применить проектный подход к организации переписи, что стимулирует перенос акцентов с процесса проведения переписи, на организацию использования ее результатов.
Ключевые слова: Всероссийская сельскохозяйственная перепись, аграрная политика, объекты переписи, управление АПК, совершенствование системы статистики, проектный подход
Вопросы совершенствования управления всегда были актуальны, так как направлены на повышение эффективности функционирования системы как на уровне государства или региона, так и на уровне отдельной отрасли, предприятия. Ошибки в управлении ведут к нарастанию диспропорций в системе и в итоге к ее распаду, если они не корректируются, т. к. неэффективно или несправедливо устроенная система неизбежно проигрывает в конкурентной среде.
В основе принятия управленческих решений лежит аналитика, базирующаяся на качественных данных, следовательно, сбор необходимых данных -- важнейшая государственная задача. Переписи -- одни из самых масштабных и затратных статистических наблюдений, именно поэтому вопросы совершенствования их методологии и методики должны постоянно находиться в фокусе исследователей.
В 2016 г. завершилась очередная Всероссийская сельскохозяйственная перепись (далее -- ВСХП). Было обследовано более 23 млн объектов, задействовано около 42 тыс. переписчиков, потрачено 7,5 млрд руб. средств федерального бюджета. Росстату предстоит опубликовать 8 томов окончательных итогов ВСХП (Гатаулина, 2017: 39-41). Идет подготовка к микропереписи 2021 года, и именно сейчас есть время проанализировать такие ключевые вопросы прошедшей переписи, как формулировка и достижение поставленных целей, выбор объектов переписи, определение бенефициаров (под ними понимаются потенциальные пользователи собранной информации), использование результатов (доступ, форма представления данных, тематика). Возможностью использовать результаты наиболее полно и эффективно и оправдываются в конечном счете затраты на проведение переписи.
Кроме того, разработчики программы переписи должны учитывать и рекомендации Программы ФАО ООН по осуществлению Всемирной сельскохозяйственной переписи (далее -- ВСП-2020).
всероссийский сельскохозяйственный перепись
Постановка проблемы
В последнее время в мире и в России активно проводятся реформы управления (бюджетирование по результатам, проектное управление), направленные на повышение отдачи от вложенных бюджетных средств, суть которых в «смещении акцента с объема выделенных ресурсов на результаты от расходов бюджета» (Lee, Robert, 2011: 13), «от функциональной к проектной» деятельности. Различие в, казалось бы, чисто теоретических подходах непосредственно влияет на практическую реализацию и результаты мероприятия в данном случае -- сельскохозяйственной переписи.
Всероссийская сельскохозяйственная перепись вполне подпадает под определение проекта, под которым понимается «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных современность ограничений»1.
Однако в ее настоящем виде она может быть рассмотрена скорее как функциональная деятельность Росстата, в обязанность которого входит сбор и формирование статистической отчетностиПостановление Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» -- элек-тронная система «Консультант-плюс». Постановление Правительства РФ № 420 от 02.06.2008 -- электронная система «Консультант-плюс».. В рамках этой функции Росстат и осуществляет перепись, в то время как вопросы дальнейшего использования собранных данных не являются главным для ведомства. В результате в переписи акцент переносится с конечных результатов на непосредственные. Понятия «конечный» и «непосредственный» результат разграничены в рамках внедряемых с 2004 года в России принципов нового управления (Костров, Кисляков, Васильев, 2004: 76). При этом «непосредственные» результаты деятельности можно измерить количественно, однозначно связать с расходами на их достижение. Эти показатели определяются как «объем выполняемых работ и оказываемых услуг в натуральном или стоимостном выражении, а также показатели объема услуг, работ с определенным требованием к качеству. Эта группа показателей замкнута внутри организации и слабо зависит от внешних воздействий. Для их оценки применимы понятия эффективности (соотношения между расходами на выполнение работ, оказание услуг и непосредственными показателями деятельности)».
Конечный показатель -- «количественный или качественный общественно значимый результат деятельности органа или государственных услуг, оказываемых этим органом. Показывает изменение состояния управляемой подсистемы в результате управляющих воздействий. Показатель конечного результата -- измеримый индикатор достижения поставленных целей. Эта группа показателей может содержать оценку воздействия произведенных товаров, услуг на конечные цели (например, сокращение уровня бедности на ...% в результате внедрения какой-либо меры) или содержать степень удовлетворенности потребителей оказываемой услугой» (Петриков, Узун и др., 2004: 13).
Итак, конечные показатели проекта обязательно имеют общественно значимый эффект, хотя связь с бюджетными затратами опосредованная, т.к. на достижение конечных результатов влияет множество факторов. Теория требует, чтобы непосредственные результаты были обязательно связаны с конечными (Клименко и др., 2003), именно в них заинтересовано общество. Таким образом, хотя непосредственные результаты деятельности легче проконтролировать, т. к. связь между затратами и результатом прямая, но без представления, как эти непосредственные результаты должны повлиять на достижение конечных целей, вся деятельность может оказаться мало востребованной.
Проиллюстрируем это на примере ВСХП: организация переписи, сама процедура сбора, проверки, формирование хранилищ статистических данных, публикация итогов в пределах выделенного бюджетного ассигнования -- это непосредственный результат деятельности ведомства и, можно сказать, техническая и наиболее затратная сторона. Она может быть выражена в количестве собранных показателей, обработанных анкет. Конечная цель (в нашем представлении, т. к. официальная формулировка целей ВСХП иная) -- способствовать росту доходности сельского хозяйства, темпов его производства, уровня жизни сельских жителей через повышение качества управления. Предполагается, что в результате анализа собранных во время ВСХП данных, лицам, принимающим решения, становится ясно, какие меры аграрной, социальной, земельной политики необходимо предпринять, а бизнесменам -- какую стратегию развития выбрать. Если этого не происходит, то стоит поднять вопрос о ревизии методики и методологии переписи.
При организации переписи необходимо провести идентификацию бенефициаров переписи и их информационных запросов, и уже исходя из этого определить цели, объекты переписи, набор и структуру показателей, предусмотреть организацию использования данных (формы предоставления доступа, определение тем аналитических отчетов по бенефициарам).
Если понимания, как собранные данные могут быть использованы основными группами пользователей, нет, то вероятность потратить бюджетные средства абсолютно прозрачным целевым способом (на сбор и публикацию данных, мало востребованных или недоступных) достаточно велика.
Результаты
В России аспект использования результатов переписи не получил пока необходимого внимания, бенефициары в явном виде не выделены. Программа Всемирной сельскохозяйственной переписи 2020 года ФАО ООН, рекомендации которой должна учитывать Россия как член этой организации, позволяет выделить таких бенефициаров. Это:
органы статистики -- для чисто статистических целей (формирование генеральной совокупности сельхозтоваропроизводителей, уточнение текущей статистики, создание основ выборки для последующих обследований, получение данных о структуре сельского хозяйства);
органы управления всех уровней -- для мер аграрной политики, развития, сельских территорий;
бизнес -- агробизнес, пищевые компании, поставщики ресурсов, финансовые организации, представители отраслей, связанных с АПК и др. -- для корректировки планов развития, обоснования проектов на конкретной территории;
современность -- исследователи, аналитики, в т.ч. международные исследовательские организации, некоммерческие организации, в т. ч. занимающиеся сельским развитием, -- проведение исследований по тематике, поддержание баз данных (Программа ВСП-2020 ФАО, 2016: 25-31).
Чем полнее удовлетворяются информационные запросы всех выделенных групп пользователей, тем выше ценность переписи и оправданнее затраты на ее проведение. В Федеральном законе «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 21.07.2005 № 108-ФЗ ст. 2 среди заявленных целей обозначены потребности статистиков, политиков, даже международных организаций, но потребности основных участников -- сельхозпроизводителей, бизнеса, т. е. конечных и главных бенефициаров не декларированы совсем. Цели относятся в основном к достижению непосредственных результатов -- формированию официальной статистической отчетности:
формирование официальной статистической информации об основных показателях производства сельскохозяйственной продукции и отраслевой структуре сельского хозяйства, о наличии и использовании его ресурсного потенциала для разработки прогноза развития сельского хозяйства, мер экономического воздействия на повышение эффективности сельскохозяйственного производства;
обеспечение возможности получения официальной статистической информации в области сельского хозяйства в отношении каждого муниципального образования;
обеспечение возможности сопоставления итогов сельскохозяйственной переписи с используемыми в международной практике статистическими данными в области сельского хозяйства.
К конечной цели можно отнести «возможность использования собираемых данных для прогноза развития сельского хозяйства, мер экономического воздействия на повышение эффективности сельскохозяйственного производства». Однако ВСХП проводится раз в 10 лет, т. е. на настоящее время имеются две временные точки: 2006 и 2016 годы. Для использования в прогнозе это слишком мало. Кроме того, пока подводятся итоги (их публикация идет весь 2018 год), данные устаревают. ВСХП сосредотачивается и на так хорошо представленных в текущей отчетности структурных данных (площадь посевов, поголовье), но для прогноза лучше брать их из данных текущей статистики с длинными временными рядами. Стоимостных показателей в переписи нет, а без них практически невозможно определить эффективность ведения сельского хозяйства в разных категориях и группах хозяйств, что сужает поле применения данных ВСХП для «выработки мер экономического воздействия». Для связи с другими базами, полученными в ходе сбора статистической, ведомственной отчетности, необходима однозначная идентификация сельхозпроизводителей по ВСХП и этих баз, с чем имеются проблемы. Кроме того, это трудоемкая операция, требующая доступа на уровне первичной информации к разным базам.