Материал: Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

А.В. КОРТУНОВ

СБСЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРАЗИИ

Впредыдущей главе автором были рассмотрены модели интеграции государств СНГ в западную систему безопасности с использованием механизмов НАТО. Эти модели не являются безальтернативными; им, в частности, противостоит концепция пан-европейской системы коллективной безопасности на базе СБСЕ (Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе)1 или с созданием качественно новой многосторонней структуры, охватывающей Европу, Северную Америку, а возможно — Японию и ряд других государств Восточной Азии2.

По мнению сторонников данной модели, СБСЕ имеет важное преимущество над НАТО: за рамками НАТО остается часть европейских государств (Франция, Австрия, Швеция, Финляндия и т.д., не говоря уже о странах Центральной и Восточной Европы), в то время как СБСЕ является действительно общеевропейским форумом, включающим также Соединенные Штаты и Канаду. Следовательно, решение, принятое СБСЕ, можно считать «законным» для Европы, в то время как любое решение НАТО может быть оспорено государствами, не входящими — по крайней мере, на данный момент — в состав блока.

Кроме того, указывается, что СБСЕ с самого начала задумывалось как механизм коллективной безопасности в Европе, тогда как блок НАТО создавался в чрезвычайных условиях «холодной войны» для выполнения функций, никак не связанных с коллективной безопасностью. Исторический опыт НАТО в деле урегулирования конфликтов, возникавших между членами блока, трудно однозначно определить как успешный. В рамках НАТО не удалось погасить конфликт между Грецией и Турцией, и проблема была передана Организации Объединенных Наций. Конфликт между Великобританией и Испанией вокруг Гибралтара также не был урегулирован в Брюсселе; в НАТО предпочли характеризовать проблему Гибралтара как вопрос двусторонних британско-испанских отношений. Между тем большинство вероятных межгосударственных конфликтов на востоке Европы можно уподобить как раз греко-турецкой или гибралтарской проблемам, а отнюдь не гипотетическому танковому броску сил Организации Варшавского Договора к Ла-Маншу, противостоять которому несколько десятилетий был призван блок НАТО. Иными словами, превращение НАТО в основу системы коллективной безопасности в Европе потребовало бы пересмотра самих основ этого блока, в то время как для СБСЕ подобная трансформация была бы естественной эволюцией организации.

Сторонники преимущественной опоры на СБСЕ не отрицают возможной позитивной роли НАТО в урегулировании национально-этнических конфликтов

взоне бывшего Советского Союза. Однако они указывают, что роль НАТО даже

влучшем случае будет весьма опосредованной. Национально-этнические и межгосударственные конфликты в Западной Европе удалось предотвращать постольку, поскольку между бывшими противниками сложились отношения дове-

Опубликовано: Кортунов А.В. Россия и Запад: модели интеграции. — М.:

РНФ-РОПЦ, 1994. — С. 24-40.

202 СБСЕ и перспективы создания системы коллективной безопасности в Евразии

рия и партнерства. В свою очередь, доверие в рамках НАТО было «побочным продуктом» сотрудничества членов блока в военной сфере: вероятность войны между членами НАТО была, как правило, обратно пропорциональна уровню военной интеграции между ними (пример греко-турецкого конфликта подтверждает эту зависимость — хотя каждая из стран к середине 70-х гг. была подключена к основным натовским структурам, уровень двусторонней греко-турецкой военной интеграции оставался крайне низким).

Но военная интеграция независимых государств — процесс весьма длительный и болезненный. Даже в Западной Европе, несмотря на чрезвычайную обстановку «холодной войны», он занял несколько десятилетий, причем дело не обошлось без серьезных срывов и кризисов. Интеграция бывших республик СССР

вНАТО при самых благоприятных условиях заняла бы еще больше времени. Таким образом, в ближайшей и даже среднесрочной перспективе СБСЕ не может переложить на НАТО ответственность за решение проблем на востоке Европы. Поступить таким образом, по мнению сторонников СБСЕ означало бы не только отложить вопрос о восстановлении единства Европы на неопределенное время, но и подорвать и без того крайне хрупкое единство самого блока НАТО.

Как писал в свое время один из ведущих американских теоретиков международных отношений Ганс Моргентау, «организующим принципом коллективной безопасности является соблюдение морального и правового обязательства рассматривать нападение любого государства на одного участника системы безопасности как нападение на всех членов системы». Если к системе коллективной безо-

пасности и применимо понятие «союза», то это, по словам Моргентау, «универсальный союз против любой потенциальной агрессии»3. Таким образом, функции системы коллективной безопасности значительно шире, чем функции военнополитического союза типа НАТО как по типу возможных угроз, так и по их источникам. В современных условиях эффективная система коллективной безопасности должна оперативно реагировать не только на военный вызов, но и на на- ционально-этнические, социальные, а возможно — и экологические проблемы.

Некоторые авторы идут еще дальше, утверждая, что система коллективной безопасности предполагает и коллективное решение проблем развития, что

опять-таки подразумевает преимущества СБСЕ по сравнению с НАТО или любой другой военно-политической организацией4. В некоторых работах выдвигается идея постепенного слияния НАТО и СБСЕ. НАТО, как предполагается, должна стать «первой корзиной» СБСЕ, той структурой общеевропейского процесса, которая будет нести ответственность за военно-политические проблемы и коллективную безопасность. СБСЕ, в случае необходимости, будет выдавать НАТО «мандат» на те или иные действия по обеспечению и поддержанию мира,

втом числе и на территории бывшего Советского Союза. В некоторых случаях конфликтов в Евразии возможна трехзвенная связка СБСЕ-НАТО-СНГ, а если

международное вмешательство потребует крупных финансовых затрат, к связке можно будет добавить еще одно звено: СБСЕ-НАТО-СНГ-ЕС5.

Но в любом случае инициатива любой международной акции, ее легитимизация должна исходить от СБСЕ или в некоторых случаях от Совета Европы. Например, в 1991 г. СБСЕ приняло решение о направлении наблюдателей за соблюдением соглашения о прекращении огня в Словению, а материальные ресурсы и организация этой акции были обеспечены ЕС. Равным образом любое решение Совета Европы о введении жестких стандартов прав национально-этнических

меньшинств может быть обеспечено лишь при активном взаимодействии с ЕС, способном применить эффективный механизм принуждения в виде политической изоляции и экономических санкций по отношению к нарушителям.

Сторонники использования общеевропейского процесса для стабилизации обстановки на территории бывшего СССР отдают себе отчет в том, что эти задачи не могут быть выполнены, если СБСЕ останется совещанием, которое заседает время от времени. Поэтому предлагается структурная перестройка СБСЕ, включая создание аппарата и специализированных институтов, которые стали бы постоянными органами СБСЕ и курировали бы другие общеевропейские учреждения, созданные в сфере безопасности, проблематики второй и третьей «корзин» Заключительного акта и сотрудничали бы с уже существующими европейскими структурами (в первую очередь, с НАТО, ЕС и СНГ). Первый серьезный шаг в направлении «институционализации» СБСЕ был сделан во время общеевропейского саммита в Париже в ноябре 1990 г. В частности, были определены функции Совета Министров СБСЕ как исполнительного органа Совещания, а также ряда вспомогательных органов — Центра предотвращения конфликтов в Вене, Бюро свободных выборов в Варшаве, постоянного исполнительного секретариата в Праге.

Вболее отдаленной перспективе — вероятно, к концу 90-х годов — могло бы произойти собственно становление СБСЕ в качестве общеевропейской структуры безопасности. Его основными направлениями в плане создания коллективных европейских структур безопасности было бы формирование европейского совета безопасности, общеевропейского органа для урегулирования споров (третейский суд Европы), создание механизма защиты европейской безопасности (контингента многосторонних войск мира). Однако такая перспектива пока остается под вопросом; слишком много вопросов, касающихся будущего СБСЕ, еще ждут своих ответов.

Администрация Буша проявила определенный интерес к идее укрепления СБСЕ, в том числе и в сфере урегулирования конфликтов. Выступая на Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки в июле 1992 г., президент США изложил свое видение ближайших необходимых мер в этой области: во-первых, использовать институты СБСЕ для придания необратимости демократическим преобразованиям в Восточной и Центральной Европе; оказывать многостороннюю поддержку новым структурам демократии; во-вторых, добиваться того, чтобы ни одно нарушение принципов СБСЕ со стороны ее членов не прошло незамеченным: «нарушители должны выявляться, критиковаться, изолироваться и даже подвергаться санкциям»; в-третьих, предотвратить потенциальные конфликты путем постоянного контроля за соблюдением прав меньшинств (США поддержали, в частности, предложение Дании о создании поста Верховного комиссара по делам меньшинств); в-четвертых, укрепить существующие механизмы по урегулированию конфликтов; создать гибкий набор инструментов посредничества, примирения и арбитража, которые могли бы быть применены на ранних стадиях конфликта; в-пятых, «создать надежный евро-

атлантический потенциал» для поддержания мира; обеспечить постоянное взаимодействие между СБСЕ и НАТО6. Наиболее существенным здесь представляется пятый пункт — идея о постепенном слиянии СБСЕ и НАТО.

Вто же время администрация Буша во многом унаследовала от своих предшественников скептическое отношение к СБСЕ (Рейган неоднократно высказывал-

204 СБСЕ и перспективы создания системы коллективной безопасности в Евразии

ся в том смысле, что СБСЕ — порождение СССР, призванное ослабить НАТО и усыпить бдительность европейских союзников США). Приход к власти в Вашингтоне новой администрации демократов повысил интерес США к СБСЕ; Билл Клинтон неоднократно подчеркивал возможность более активно использования механизма общеевропейского процесса для предотвращения и урегулирования кризисных ситуаций вЕвропе, в том числе и на территории бывшего Советского Союза.

Критики общеевропейского процесса как оптимальной модели интеграции стран Евразии указывают на многочисленные исторические примеры неэффективности систем коллективной безопасности7. Утверждается, что различные интерпретации взаимных прав и обязательств могут привести к многочисленным недоразумениям и конфликтам, о чем наглядно свидетельствует межвоенный опыт Лиги Наций8. В самом деле, достичь единой позиции большой группы стран по жизненно важным вопросам безопасности представляется крайне сложным, если вообще возможным. Примеры неэффективности принципа консенсуса в работе СБСЕ весьма многочисленны. Осенью 1990 г. Лихтенштейн долгое время блокировал решение о создании Исполнительного секретариата в Праге из-за проблем в двусторонних отношениях с Чехословакией. В 1990 и 1991 гг. Советский Союз не допустил участия представителей Армении, Украины и республик Прибалтики в работе различных органов СБСЕ в качестве официальных делегаций. В 1991 г. СССР наложил вето на обсуждение вопроса о январских событиях в Прибалтике в Центре предотвращения конфликтов.

Принятие решений по принципу «консенсус минус один», возможность которого обсуждалась на Совете министров СБСЕ в июне 1991 г. и на встрече на высшем уровне в июле 1992 г., вряд ли можно считать гарантией эффективной работы. В тех же случаях, когда вопрос не является жизненно важным для всех участников, трудно обеспечить мобилизацию ресурсов для осуществления принятых решений. Кроме того, считается, что система коллективной безопасности по своей сути является системой статус-кво, и поэтому плохо реагирует на нетрадиционные угрозы и вызовы9. По крайней мере, пока СБСЕ не продемонстрировало способностей эффективно действовать в условиях кризиса: его практическое воздействие на события в Югославии в 1991–1993 гг. было еще менее значительным, чем воздействие НАТО. Попытки СБСЕ летом 1992 г. выступить в роли посредника в Нагорном Карабахе также оказались безрезультатными. Любые же более решительные действия, которые могут быть предприняты СБСЕ в отношении подобных конфликтов, ставят целый ряд сложных междуна- родно-правовых проблем, не имеющих однозначного решения10. Кроме того, отмечается, что масштабы возможных конфликтов в Восточной и Центральной Европе не потребуют мобилизации ресурсов всего мирового сообщества, как это было, например, в случае с кризисом в Персидском заливе. Таким образом, громоздкий механизм СБСЕ будет не только неэффективным, но и ненужным с практической точки зрения.

Существует и еще одно направление критики механизма СБСЕ — главным образом со стороны либералов-глобалистов, сторонников укрепления институтов ООН. С их точки зрения, уже сегодня СБСЕ превратилось в «параллельную» по отношении к ООН структуру, выполняющую функции ООН в Европе. СБСЕ, утверждают глобалисты, косвенно подрывает ООН, подменяя глобальный подход региональным. Более того, считается, что дальнейшее развитие структуры СБСЕ (особенно с подключением к ней Японии и, возможно, других

стран Восточной Азии) приведет к «самозамыканию» промышленно развитых стран и окончательному политическому расколу мира по оси Север-Юг. Таким образом, Объединенные Нации превратятся в «СБСЕ для бедных», при сохранении за Севером в лице государств — постоянных членов Совета Безопасности права по своему усмотрению вмешиваться в дела Юга.

Еще один вопрос, связанный с перспективами развития СБСЕ, — поспешное включение в его состав всех пятнадцати бывших республик Советского Союза. Стремление с самого начала привязать новые государства к общеевропейской системе понятно и объяснимо. Но нельзя не видеть и оборотной стороны этого решения. Сам факт включения в процесс СБСЕ ряда азиатских государств и резкое расширение географических рамок Совещания уже представляют собой проблему. Открыто ли СБСЕ для других государств Азии, граничащих

сбывшими советскими республиками? Могут ли претендовать на членство Монголия или КНР? Если да, то каковы вообще географические границы СБСЕ?

Совершенно очевидно, что многие новые государства не могут и не смогут в обозримом будущем сколько-нибудь последовательно выполнять положения документов СБСЕ в области прав человека, политической демократии, мер доверия в военной области и т.п. в их полном объеме. Вполне возможно, что, принимая решения о вхождении в число участников СБСЕ, лидеры некоторых государств СНГ имели весьма смутное представление о тех обязанностях, которые это членство на них налагает. Для политического руководства многих бывших советских республик принадлежность к СБСЕ была всего лишь символом их нового международного статуса, не более того.

Можно констатировать, что в известном смысле в общеевропейском процессе сегодня восстанавливается ситуация сложившаяся после подписания Хельсинкского акта в 1975 г.: формально все участники признают взаимные обязательства, разделяют принципы и положения подписанных документов, но на

практике они руководствуются весьма различными интересами и допускают весьма несходные интерпретации своих прав и обязанностей11. Только если в 1975 г. либерально-демократическому пониманию общеевропейского процесса противостояла единая коммунистическая интерпретация этого процесса со стороны СССР и его союзников, то сегодня либеральная Европа может столкнуться

сцелым набором националистических, авторитаристских, фундаменталистских и иных трактовок СБСЕ.

Нетрудно предсказать, как многие новые государства Евразии, не готовые к реализации принципов политической демократии, прав человека и национальных меньшинств» воспримут «советскую» риторику в отношении общеевропейского процесса: Запад будет обвиняться во «вмешательстве во внутренние дела», в неоправданном акцентировании одних аспектов деятельности СБСЕ в ущерб другим и т.д.

Данная ситуация предполагает два варианта дальнейшего развития. В первом случае «старые» члены СБСЕ пытаются навязать жесткие стандарты поведения «новым» членам. От них требуют неукоснительного следования всем документам, подписанным как ими самими, так и Советским Союзом. Нарушения прав человека и национальных меньшинств, ограничения политических свобод караются санкциями, вплоть до исключения нарушителей их структур СБСЕ.

Во втором случае «старые» участники общеевропейского процесса признают необходимость достаточно протяженного переходного периода для посте-