Материал: Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

196 Возможности ООН в поддержании мира на территории бывшего СССР

ООН были фактически сведены к двум: во-первых, наблюдение за выполнением соглашений о прекращении огня; во-вторых, разъединение противоборствующих сторон и создание «буферных зон» между ними. Сами силы ООН, как правило, состояли из национальных подразделений неприсоединившихся, нейтральных и малых государств; постоянные члены Совета Безопасности и другие крупные в военном отношении страны участвовали в операциях по поддержанию мира лишь в исключительных случаях.

Там, где военные действия возобновлялись или возникала угроза их возобновления, силы ООН либо выводились, либо занимали позицию нейтралитета. Например, в мае 1967 г. по просьбе правительства Египта силы ООН были выведены с Синайского полуострова, и их вывод, бесспорно, ускорил начало «шестидневной войны». В июне 1982 г., когда Израиль вторгся в Ливан, силы ООН никак не препятствовали продвижению его войск в направлении Бейрута. Таким образом, если одна из сторон считает возможным игнорировать военное присутствие ООН, то она способна делать это без сколько-нибудь существенных издержек для себя. Поэтому в последнее время предлагается существенно расширить спектр возможных миротворческих акций ООН для того, чтобы давление на агрессора могло бы быть постепенным, и эскалационное доминирование сохранялось бы на каждой стадии конфликта. Как правило, предполагается пять различных уровней вовлеченности ООН:

—предотвращение кризиса или превентивная дипломатия (crisis prevention or preventive diplomacy), предполагающая главным образом посредничество или арбитраж, а также любые другие дипломатические усилия со стороны ООН, стимулирующие потенциально враждебные друг другу стороны к ведению переговоров и примирению. Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали предложил в каче-

стве одной из мер предотвращения кризисов превентивное развертывание сил ООН в зоне потенциального конфликта26.

—меры по поддержанию мира (peacekeeping), включающие традиционные действия ООН по разъединению противоборствующих сторон после заключение перемирия; операции, которые позитивно зарекомендовали себя на протяжении десятилетий на Ближнем Востоке, в Африке, Южной Азии и других регионах.

—оборонительные меры (protective security measures), означающие ведение преимущественно оборонительных операций, но таких, которые могут потребовать отхода от полного нейтралитета в конфликте. Например, речь может идти о создании зон безопасности для гражданского населения или об охране конвоев с гуманитарной помощью. На этом уровне возможны столкновения сил ООН с одной или несколькими противоборствующими сторонами (как это было

вСомали, Камбодже и бывшей Югославии).

—силовые миротворческие меры (peace enforcing), необходимые в случае недостаточности менее активных средств. Исторически такие меры предпринимались коалициями во главе с Соединенными Штатами под эгидой ООН (Корея, Персидский залив). Однако ясно, что во многих случаях активное участие США может оказаться контрпродуктивным — например, в Латинской Америке. Поэтому ООН должна иметь в своем распоряжении больший набор возможных силовых мер с различными потенциальными участниками.

—меры по созданию предпосылок для мира (peacebuilding), предполагающие необходимые действия в условиях социального хаоса и распада госу-

дарственности в той или иной стране. Такие меры по своему содержанию являются скорее полицейскими, чем военными операциями.

Если говорить о политических, а не военных мерах ООН по поддержанию мира во взрывоопасных точках бывшего СССР, то последние годы продемонстрировали, что арсенал этих средств у ООН достаточно широк. В частности, может пригодиться опыт политического миротворчества в Намибии, Никарагуа, Западной Сахаре, Камбодже, Сальвадоре и Гаити. Он включает меры по предотвращению вмешательства со стороны соседних государств, демобилизацию и разоружение повстанческих отрядов, возвращение беженцев и переподготовку кадровых военных, организацию выборов и контроль над их проведением, помощь в разработке и одобрение новых конституций и даже (как это было в случае с Гаити) гарантии защиты демократии от реванша со стороны реакционных сил. Естественно, такие меры могут применяться только в случаях распада или полураспада государств (ситуации, подобные гражданской войне в Таджикистане).

Кроме того. Организация Объединенных Наций способна выполнять функции координатора действий отдельных государств, а также других международных организаций в отношении «горячих точек». В первую очередь, это относится к координации программ экономической помощи и установлению общепризнанных критериев демократизации и прав человека, на основе которых такая помощь предоставляется27.

Для Соединенных Штатов укрепление потенциала ООН, как полагают либералы, должно начаться прежде всего с выплаты американских долгов этой организации. Либералы признают, что в деятельности ООН, в том числе и в акциях по поддержанию мира, часто отсутствует элементарная финансовая дисциплина, нередки случаи различных злоупотреблений и коррупции: «Операции по поддержанию мира, некоторые из которых тянутся десятилетиями, стали источником стремительно растущих расходов при минимальной финансовой отчетности28. Поэтому любое расширение финансирования Объединенных Наций должно сопровождаться радикальным пересмотром всей системы финансовой отчетности. Затем можно было бы ставить вопрос о перераспределении сумм взносов в бюджет ООН в соответствии с новым соотношением сил в мире. Будущее покажет, насколько серьезно декларированное намерение Б. Клинтона активно заняться реформой Объединенных Наций и как администрация демократов намерена координировать, свою политику в отношении ООН с перестройкой Атлантического союза и укреплением механизмов СБСЕ.

Если же говорить о возможном практическом участии Соединенных Штатов в многосторонних военно-политических акциях на территории бывшего

СССР и его ближайшего окружения, то такое участие должно определяться, вопервых, политической целесообразностью и, во-вторых, сравнительными воен- но-техническими преимуществами США в тех иди иных областях по сравнению с другими потенциальными участниками этих акций. Если, например, американское участие политически целесообразно, то может быть использован механизм НАТО (или достигнута договоренность о совместных действиях НАТО и СНГ). Если американская вовлеченность может оказаться контрпродуктивной, следует прибегнуть к механизмам ООН или СБСЕ. В оперативном плане необходимо учитывать, что США имеют относительное преимущество в сравнении с другими членам ООН в планировании и проведении крупномасштабных боевых операций, а также в проведении операций с использованием высокотехнологичных

198 Возможности ООН в поддержании мира на территории бывшего СССР

систем. В операциях меньшего масштаба США могли бы сконцентрироваться на обеспечении тыловой поддержки, транспортировке техники и личного состава, прикрытии с воздуха, разведке и других вспомогательных функциях.

Вариант интеграции новых государств Евразии через механизм ООН имеет некоторые преимущества по сравнению с НАТО и СБСЕ. Организация Объединенных Наций как глобальный механизм, в большей степени позволил бы избежать проявления узконациональных интересов при подходе к конфликтам, чем региональные механизмы. В то же время в значительной мере ООН страдает теми же болезнями, что и СБСЕ, и к тому же имеет много других (крайняя бюрократизация, склонность к декларативности и демагогии, инертность и сопротивление реформам). По всей видимости, в каком направлении ни шла бы эволюция ООН, на протяжении ближайших лет се функции в урегулировании конфликтов на территории СНГ будут ограничиваться посредничеством, использованием небольших контингентов сил по поддержанию мира и выдачей «мандатов» на коллективные действия государствам-членам.

В более принципиальном плане эффективность ООН — в том числе и в урегулировании конфликтов — зависит прежде всего от эволюции Совета Безопасности. Включение дополнительных стран в постоянные его члены (а если такое решение будет принято в отношении Германии и Японии, то несложно предсказать притязания на аналогичный статус со стороны Индии, Мексики, Бразилии, Нигерии, целого ряда международных организаций) способно парализовать работу СБ, поскольку право вето по-прежнему будет использоваться каждым из членов, а консенсуса в расширенном составе будет добиться намного сложнее. Отказ же от права вето вряд ли станет приемлемым для многих постоянных членов — в том числе и для самих Соединенных Штатов, не раз использовавших это право для блокирования неугодных им решений. Без разрешения этого противоречия трудно рассчитывать на радикальное расширение функций ООН, включая и новые формы деятельности Объединенных Наций на территории бывшего Советского Союза.

Примечания:

1О воздействии советского «нового политического мышления» на позицию США в отношении ООН см., в частности: Weiss Th.G., Kessler M.A. Moscow’s U.N. Policy // Foreign Policy. — № 79 (Summer 1990) . — P. 94-112; Weiss Th.G., Kessler M.A., eds. Third World Security in the Post-Cold War Era. — Boulder: Lynne Reinner, 1991; Weiss Th.G., Blight J.G, eds. The Suffering Grass: Superpowers and Regional Conflicts in Southern Africa and the Carribean. — Boulder: Lynne Reinner, 1992.

2Некоторые специалисты, характеризуя эти операции ООН, предлагают даже ввести «Многосторонние операции второго поколения». — См.: Mackinlay J., Chopra J.

Second Generation Multinational Operations // The Washington Quarterly. — Vol. 15. — № 3 (Summer 1992). — P. 113-131; A Draft Concept of Second Generation Multinational Operations. — Providence: Watson Institute, 1993.

3Minear L., Weiss Th.G. Groping and Coping in the Gulf Crisis // World Policy Journal. — Vol. № 4 (Fall/Winter 1992-93). — P. 755-777.

4Volker P., Ogata Sh. Financing an Effective United Nations. — New York: The Ford Foundation, 1993.

5U.S. Department of State Dispatch. — Vol. 3. — № 39 (September 28, 1992). —

P. 722.

6Clinton B. A New Covenant for American Foreign Policy. Georgetown University, December 21, 1991. — In: Foreign Policy Bulletin. The Documentary Record of United States Foreign Policy. — Vol. 3. — № 3 (November-December 1992). — P. 6.

7U.S. Diplomacy Towards the Former Soviet Union: Building a Strategic Partnership. Institute for the Study of Diplomacy, School of Foreign Service, Georgetown University, December 1992. — P. 18.

8См., в частности: Rosenau J.N. The United Nations in a Turbulent World. Boulder: Lynne Reinner, 1992; Weiss Th.G., ed. Collective Security in a Changing World. Boulder: Lynne Reinner, 1993; Weiss Th.G. New Challenges for UN Military Operations // The Washington Quarterly. — Vol. 6. — № 1 (Winter 1993). — P. 51-66.

9Rikhye I.J. Strengthening UN Peacekeeping: New Challenges and Proposals. — Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 1992; Lorenz J.P. Two Views on the Issue of Collective Security. — Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 1992.

10Boutros Boutros-Ghali. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking, and Peace-keeping. — New York: United Nations, 1992.

11Morgenthau H.J. Politics Among Nations. — New York: Alfred A. Knopf, 1953. —

P. 335.

12Как писал Генри Киссинджер, «если систему глобальной коллективной безопасности понимать слишком буквально и следовать этому пониманию, то региональные институты типа НАТО постепенно сойдут на нет, и будет создан определенный порог, ниже которого локальные напряженности и даже агрессии могут процветать». — Kissinger H. What Kind of New World Order? // The Washington Post, 1991, December 3.

13Об историческом опыте операций ООН по поддержанию мира, успехах и не-

удачах этого опыта см., в частности: Weiss T.G., Chopra J. Peacekeeping: An ACUNS Teaching Text. — Hanover, NH: Academic Council on the United Nations System, 1992. — P. 1-20; The Blue Helmets. — New York: United Nations, 1990; James A. Peacekeeping in International Politics. — London: Macmillan, 1990; Durch W.J., ed. The Evolution of UN Peacekeeping: Case Studies and Comparative Analysis. — New York: St. Martin’s, 1993.

14Rosenau J.N. Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity. — Princeton: Princeton University Press, 1990; Norton A.R. The Security Legacy of the 1980s in the Third World. In: Wiess, Kessler, eds. Op. cit. — P. 19-34. Ethnic Conflict and International Security // Special issue of Survival. — Vol. 35. — № 1 (Spring 1993); Nyerere J., ed. The Challenge to the South. — New York: Oxford University Press, 1990.

15См., например: Freedman L. Order and Disorder in the New World // Foreign Affairs. — Vol. 71. — № 1 (Winter 1991–92). — P. 20-37; Rosenau J.N. Normative Challenges in a Turbulent World; Kegley Ch.W., Jr. The New Global Order. The Power Principle in a Pluralistic World // Ethics and International Affairs. — Vol. 6 (1992). — P. 1-40; Halperin M.H., Scheffer D.J. Self-Determination in the New World Order. — Washington: Garnegie Endowment, 1992; Moynihan D.P. Pandaemonium: Ethnicity in International Politics. — New York: Oxford University Press, 1993; Kotkin J. Tribes: How Race, Religion, and Identity Determine Success in the New Global Economy. — New York: Random House, 1993.

16Bush’s Talk to Cadets: When «Force Makes Sense» // The New York Times, 1993, January 6; Safire W. When to Use Force // The New York Times, 1993, January 7.

17См., в частности: Weiss Th.G., Campbell K.M. Military Humanitarianism. In:

Minear L., Weiss Th.G., Campbell K.M. Humanitarianism and War. — Occasional Paper № 8. — Thomas Watson Institute for International Studies, Brown University, 1991.

18 Из последних работ, призывающих пересмотреть традиционное определение суверенитета, можно выделить Lyons G.M., Mastanduno M., eds. Beyond Westphalia? Nacional Sovereignity and International Intervention. — Berkeley: University of California Press, 1993.

200 Возможности ООН в поддержании мира на территории бывшего СССР

19Helman G.B. and Ratner S.R. Saving Failed States // Foreign Policy. — № 89 (Winter 1992–1993). — P. 3-20.

20Jackson R.H. Quasi-States: Sovereignity, International Relations, and the Third World. — Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

21Changing Concepts of Sovereignity: Can the United Nations Keep Peace? Report on the Twenty-Seventh United Nationas of the Next Decade Conference. — Muscatine, Iowa: The Stanley Foundation, 1992. — P. 3.

22Подробное обоснование этой точки зрения можно найти в: Farer. T.J. A Multilateral Arrangement to Secure Democracy. In: Pastor R.A. (ed.). Democracy in the Americas. — New York: Holmes and Meir, 1989. — P. 115-123. Автор утверждает, что международное сообщество имеет не только право, но и обязанность вмешиваться в случаях, когда демократия оказывается под угрозой.

23Foreign Policy Bulletin. The Documentary Record of United States Foreign Policy. — Vol. 3. — № 3 (November-December 1992). — P. 11.

24Urquhart B. Beyond the «sheriff’s posse» // Survival. — Vol. XXXII. — № 3 (May/June 1990) . — P. 198.

25См.: Gordon M. Powell Declares a Resounding No on Using Limited Force in Bosnia // The New York Times, 1992, September 28; Powell C. Why Generals Get Nervous // The New York Times, 1992, October 8.

26Boutros Boutros-Ghali. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking, and Peace-keeping. — New York: United Nations, 1992.

27Nelson J.M., Eglinton S.J. Encouraging Democracy: What Role for Conditioned Aid? — Washington, D.C.: Overseas Development Council, 1992. — P. 13-15.

28Branigan W. As U.N. Expands, So Do Its Problems // The Washington Post, 1992, September 20.