Магистерская работа: Совершенствование государственной политики развития оборонно-промышленного комплекса

Приватизационная ломка некогда единой системы ВПК привела к возникновению целого ряда и других острых проблем. Практически прекратился процесс обновления его основных производственных фондов, капиталовложения на эти цели государством практически не выделялись, а собственных средств у предприятий на обновление основных производственных фондов не осталось. В результате в первой воловине 1990-х гг. коэффициент обновления не поднимался выше 2-3% в год. Доля оборудования моложе 10 лет к середине 90-х гг. уменьшилась до одной трети, тогда как в конце 80-х гг. она значительно превышала половину, а доля морально устаревшего оборудования в возрасте более 20 лет поднялась с 10-20% до трети.

В сравнении с 1990 г. к 1997 г. расходы государства на закупку вооружения снизились в 14 раз. С началом восстановительного роста (1999-2008), совпавшего по времени с резким повышением цен на углеводородное сырье и перезагрузкой политической системы новым президентом страны, резко возросло и финансирование военных расходов. За 15 лет (2000-2014 гг.) номинальные расходы федерального бюджета на национальную оборону выросли в 4,89 раза - с 209,4 млрд. руб. в 2000 г. до 1024,68 млрд. руб. в 2014 г. (см. табл. 1.2).

Большая часть этого роста пришлась на период 2000-2007 гг., когда военные расходы ежегодно приростали с темпом в 25% (календарные пики прироста в этот период были зафиксированы в 2002 г. и в 2005 г., - 32,35% и 35,32%, соответственно, к предшествующему году). Четырехкратный рост финансирования ВС РФ в этот период (с 209,4 млрд. руб. в 2000 г. до 839,1 млрд. руб. в 2007 г.) пришелся на руководство Министерством обороны РФ С. Б. Ивановым (2001-2007) и неудавшуюся попытку перевода российской армии на смешанную систему комплектования.

Таблица 1.2

Расходы федерального бюджета Российской Федерации на национальную оборону в 2000-2014 гг., тыс. руб.

Источник: составлено на основе данных федеральных законов (от 31.12.1999 г. № 227-ФЗ, 30.12.2001 г. № 194-ФЗ, от 24.12.2002 г. № 176-ФЗ, от 23.12.2003 г. № 186-ФЗ, от 23.12.2004 г. № 173-ФЗ, от 26.12.2005 г. № 189-ФЗ, от 19.12.2006 г. № 238-ФЗ, от 24.12.2007 г. № 198-ФЗ, от 24.11.2008 г. № 204-ФЗ, от 02.12.2009 г. № 308-ФЗ, от 13.12.2010 г. № 357-ФЗ, от 30.11.2011 г. № 371-ФЗ, от 03.12.2012 г. № 216-ФЗ, от 02.12.2013 г. № 349-ФЗ) о федеральных бюджетах за 2000-2014 гг. и на плановый период до 2016 г.; и федеральных законов (от 23.04.2002 г. № 39-ФЗ, от 07.06.2003 г. № 67-ФЗ, от 08.05.2004 г. № 35-ФЗ, от 04.04.2005 г. № 30-ФЗ, от 15.04.2006 г. № 52-ФЗ, от 09.04.2007 г. № 41-ФЗ, от 03.04.2008 г. № 36-ФЗ, от 03.12.2008 г. № 228-ФЗ, от 28.12.2009 г. № 382-ФЗ, от 03.10.2010 г. № 255-ФЗ, от 07.10.2011 г. № 272-ФЗ, от 02.10.2012 г. № 151-ФЗ, от 30.09.2013 г. № 254-ФЗ, от 04.10.2014 г. № 280-ФЗ) об исполнении федеральных бюджетов.

Пережив 40%-й провал в кризисном 2008 г. (с 839,1 млрд. руб. в 2007 г. до 509,1 в 2008 г.) номинальная величина расходов федерального бюджета на национальную оборону смогла достигнуть и превзойти докризисные объемы бюджетного финансирования только в 2012 г., демонстрируя далее затухающие темпы прироста номинальных значений (в 2013 г. - на 5,8% к 2012 г., в 2014 г. - на 2,6% к 2013 г.). Пришедшееся на большую часть этого периода руководство военным ведомством А. Э. Сердюковым (2007-2012), связанное с масштабным реформированием российской армии (ее переходом на «новую модель»), сопровождалось существенным сокращением количества воинских частей и численности личного состава ВС РФ (к 2011 г. было расформировано 90% частей Сухопутных войск, 48% частей ВВС и 49% частей ВМФ, а численность личного состава ВС РФ сократилась с 1,2 млн. чел. в 2008 г. до 1 млн. в 2011 г.), оптимизацией офицерского корпуса (с 365 тыс. до 220 тыс. должностей), резким (в среднем в 2,5 раза) повышением размера денежного довольствия военнослужащих, масштабными бюджетными вливаниями в улучшение материально-технического и бытового обслуживания войск и запуском новой программы строительства жилья для военнослужащих.

Однако именно в этот период степень скандальности бюджетной политики в армии, а также непрозрачности планирования военного бюджета достигли своего апогея. Анализ расходов федерального бюджета РФ на национальную оборону, представленный в табл. 1.2 и на рис. 1.3, свидетельствует, что в 2008-2012 гг. разница между величиной утвержденных и исполненных МО РФ объемов военных ассигнований достигла двухкратной величины, при том что ранее величина бюджетной корректировки не превышала 1 п. п.

При министре обороны С. К. Шойгу произошла стабилизация бюджетного планирования военных расходов (как видно из табл. 1.2, в 2013 г. разброс значений утвержденных и исполненных военных расходов, вернулся в интервал 1 - 1,5 п. п.), но одновременно продолжился рост номинальных значений расходов бюджета на национальную оборону. По абсолютной величине военных расходов и доле в мировых военных расходах Россия вышла 3-е место в мире (после США и КНР), а по доле военных расходов в ВВП страны стала третьей после саудовских монархий (см. табл. 1.3).

Почти пятикратный рост военных расходов в 2000-е гг. обострил проблемы связанные с состоянием ОПК и выполнением государственных программ вооружений (ГПВ).

Современная история государственных программ вооружений насчитывает четыре программы: ГПВ1996-2005 гг., свернутая в 1999 г., ГВП 2001-2010 г., ориентированная на НИОКР, трансформированная благодаря высоким ценам на нефть в ГВП2007-2015 гг., показавшую себя наиболее результативной и текущая ГПВ 2011-2020 гг. с беспрецедентными для современной России объемами финансирования в 23 трлн. руб..

Отметим, что все три предшествующие три программы перевооружения (включая наиболее результативную ГПВ-2011-2015 гг.) продемонстрировали низкую бюджетную результативность их освоения и фактически оказались провалены. Ряд заданий ГОЗ, в том числе из перечня приоритетных, не был выполнен. Так не была осуществлена поставка вооружения, военной и специальной техники по 91 государственному контракту. Продолжение выполнения значительного количества НИОКР, открытых десять и более лет назад, ставило под вопрос актуальность реализуемых проектов. 159 НИОКР, не завершенные в срок, были прекращены без получения конечного результата. Промежуточные результаты реализации ГПВ-2015 гг. (коэффициент ее выполнения по количеству поставленного в войска ВВСТ оказался ниже 10%) потребовали ее прекращения в незавершенном виде и перехода к Государственной программе вооружений 2011-2020 гг. (ГПВ-2020).

Таблица 1.3

Топ 15 стран по военным расходам за 2013 год

Изначально финансирование ГПВ-2020 было рассчитана на 13 трлн. руб. При этом военные настаивали на выделении, как минимум, 28 трлн. руб. (без учета затрат на содержание войск). Сопротивление Министерства финансов РФ, настаивавшего на непосильности таких расходов для российской экономики, завершились отставкой в сентябре 2011 г. министра финансов А. Л. Кудрина. В итоге утвержденные параметры бюджетного финансирования ГПВ-2020 составили 20,7 трлн. руб., став наиболее масштабными за весь постсоветский период. Еще 3 трлн. руб. в рамках Федеральной целевой программы (ФЦП) «Модернизация оборонно-промышленного комплекса РФ до 2020 года», были утверждены на обновление технической оснащенности предприятий российского ОПК. Аргументы Минфина частично возымели свое действие - бюджетные ассигнования в рамках ГПВ-2020 оказались растянуты по времени (31% средств запланирован на 2011-2015 гг. и 69% - на 2016-2020 гг.).

Принятая ГПВ-2020 вызывает вопросы по меньшей мере в трех аспектах.

. Закрытым и абсолютно неясным для экспертного сообщества, основанным на гипертрофированной государственной тайне и закрытости, является механизм разработки ГПВ-2020. Вместо рационального выбора на основе анализа соотношения «стоимость - эффективность» между различными системами вооружения, бюджетные средства распыляются между множеством программ и проектов, приводя к многотипности ВВСТ и связанным с нею дополнительным затратам на освоение и эксплуатацию. Для создания ВиВТ и оценки их ожидаемой эффективности необходимо использование системы исходных данных (СИД) по характеристикам вооружения противника и возможным способам его боевого применения. Без анализа ожидаемой боевой эффективности ВиВТ планирование невозможно. В СССР централизованной разработкой СИД занимались специальные военные НИИ. Сейчас их формируют сами разработчики ВиВТ. Имея военный бюджет в семь раз меньший, чем у США, Россия одновременно разрабатывает и закупает больше типов вооружений, чем любая из ведущих военных держав мира. Например, ни США, ни любая другая страна НАТО не позволяет себе одновременное производство более чем одной системы боевых самолетов. А российский ОПК между тем продолжает параллельно производить новые фронтовые бомбардировщики Су-34, истребители Су-35С, Су-30СМ и МиГ-29К, испытывать истребители пятого поколения ПАК ФА - Т-50 и одновременно вести глубокую модернизацию МиГ-31БМ, Су-25СМ, Су-24М и Ту-22М3. Очевидно, что один или два типа самолетов одного класса будут иметь преимущество по качеству и себестоимости, чем четыре или пять. Не меньшая многотипность характерна и для программ закупки военно-морской техники, бронетехники, артиллерийских и зенитных систем.

. Как и раньше, приоритет отдается закупке, ремонту и модернизации существующих образцов ВВСТ, в ущерб перспективным НИОКР по оборонной тематике, на которые выделяется не более 10% от суммарного объема ГПВ-2020.Даже при успешном выполнении количественных параметров ГПВ-2020 ВС РФ получат хотя и новое (запланировано, что к 2020 г. удельная доля современных образцов ВВСТ в российской армии должна будет достигнуть 70%), но далеко не всегда соответствующее уровню войны будущего ВВСТ. В развитии же систем вооружения качественно нового типа Россия все больше отстает от США и их союзников, а в последнее время даже и от Китая. Характерно, что в армиях ведущих зарубежных государств, обладающих куда более серьезными экономическими и технологическими возможностями, доля современных образцов ВВСТ не превышает 30-50% являясь, в контексте системы коллективной безопасности, а также накопленного научно-технического задела и экономической мощи, вполне достаточной для эффективного обеспечения национальной безопасности.

Рис. 1.4. Система государственной политики РФ в сфере развития ОПК

. ГПВ-2020 мало реалистична в бюджетно-финансовом плане. Количество и сроки внедрения нового вооружения и военной техники не соответствуют возможностям российского ОПК и не учитывают быстрый рост цен на ее продукцию. Ухудшение экономического положения страны, ставшее очевидным уже в 2013 г., ставит под сомнение возможность финансирования в запланированном объеме модернизации вооруженных сил и ОПК. Можно уверенно прогнозировать, что нынешняя программа перевооружения, также как и предыдущие, не будет выполнена, а подвергнется корректировке через растягивание сроков намеченного производства ВВСТ в рамках следующей ГПВ 2015-2025 гг. .

В целом приходится констатировать, что параметры государственных программ перевооружения в России определяются не столько стратегическим видением развития международной ситуации, реалистичной оценкой национальных интересов страны, ее экономических и технологических возможностей, сколько далекими от реальности представлениями политического класса о положении России в мире, клановыми интересами военного и военно-промышленного истеблишмента. Результатом такого механизма реализации государственной политики в сфере развития ОПК является увеличивающаяся ресурсоемкость и неэффективность ОПК России.

Система государственной политики РФ в сфере развития ОПК схематично представлена на рис. 1.4.

Выводы по главе 1

. Оборонно-промышленный комплекс представляет собой совокупность организаций независимо от организационно-правовой формы собственности, выпускающих продукцию военного назначения и оказывающих услуги для Вооруженных Сил своей страны и зарубежных государств, а также органы государственной власти, регулирующие деятельность оборонных предприятий и организаций, в том числе по обеспечению мобилизационных заданий. В отраслевой структуре ОПК традиционно выделяют следующие отрасли (виды производств): авиационную промышленность; промышленность боеприпасов и специальной химии; промышленность обычных вооружений; промышленность средств связи и радиоэлектроники; промышленность ракетно-космической техники; и судостроительную промышленность. Большинство из этих видов промышленного производства являются высокотехнологичным и несут в себе значительный̆ потенциал инновационного развития национальной экономики, в связи с чем ОПК важнейшим объектом государственного регулирования. Экономические границы ОПК определяются целями деятельности организаций, направленностью их основных результатов, в связи с чем в состав ОПК можно относить все предприятия и организации, независимо от их принадлежности и формы собственности, производящие товары и услуги, выполняющие работы в целях удовлетворения потребностей̆ общества в обеспечении его военной безопасности.

. Научные подходы к развитию оборонно-промышленного комплекса традиционно сводятся к четырем основным парадигмам экономического роста: классической, кейнсианской, неоклассической и институтциональной. В современных условиях государственная политика РФ по развитию ОПК рассматривается через призму концепции «реиндустриализации», которая исходит из дальнейшего наращивания бюджетных расходов, увеличения масштабов государственного и квазигосударственного сектора в экономике и нерыночного механизма ценообразования. Развитие российского ОПК в 2000-2014 гг. последовательно шло в этом направлении, результатом чего стала увеличивающаяся ресурсоемкость отрасли. Проведенный анализ существующих в экономической науке теоретических установок позволил нам определить для дальнейшего исследования ряд принципиальных позиций: