С учетом высказанного, как представляется, с позиции теоретического обоснования соотношения обозначенных категорий, следует рассматривать контроль и надзор как формы реализации административно-проверочных действий со стороны субъекта управления, характеризующиеся наличием специфических признаков применительно к тому или иному аспекту (сфере, процессу, области, комплексу) деятельности системы.
Реализация контрольных полномочий в учреждениях и органах УИС базируется на целостной системе общих и специальных принципов. Так, к числу общих, применительно к деятельности большинства правоохранительных органов государства, можно выделить такие принципы, как: а) систематичность; б) гласность; в) объективность; г) всеобщность; д) глубина; е) действенность. Ряд авторов предлагают дополнить этот перечень другими принципами, например, завершенности, иерархичности [11, с. 2].
Что касается принципов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, закрепленных на законодательном уровне, то в качестве таковых называются: а) законность и обоснованность; б) стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований; в) соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц; г) охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц; д) недопустимость злоупотребления правом; е) соблюдение охраняемой законом тайны; ж) открытость и доступность информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля; з) оперативность [12].
При анализе контрольно-надзорных мероприятий применительно к деятельности органов и учреждений Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН), интересным будет выделить систему специальных принципов, которые в ряде случаев идентифицируют данную систему с точки зрения особенностей ее функционирования и комплексности взаимосвязанных направлений деятельности.
Специальные принципы контроля в УИС, на наш взгляд, образуют самостоятельную группу, а сам перечень указанных принципов может со временем расширяться за счет дополнительного ведомственного правового регулирования. К числу специальных принципов контроля в УИС могут быть отнесены следующие:
Принцип специализации контроля (надзора), предполагающий наличие у контролирующих органов (уполномоченных должностных лиц) специальных навыков (умений) в определенных сферах (областях) знаний. Другими словами, исключительное право на проверку определенных аспектов деятельности должно быть закреплено за теми организационно-управленческими структурами ФСИН, которые располагают возможностями провести детальное исследование предмета контроля, обнаружить отклонения или нарушения, опираясь на имеющиеся профессиональные компетенции в регулируемой сфере.
Так, Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор) на объектах УИС направлен на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений обязательных требований посредством профилактики нарушений санитарно-эпидемиологических требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
К предмету государственного надзора здесь относятся:
соблюдение санитарно-эпидемиологических требований;
соблюдение обязательных требований в области качества и безопасности пищевой продукции;
соблюдение иных обязательных требований в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
соблюдение (реализация) требований, содержащихся в разрешительных документах в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий;
выполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, Едиными санитарно-эпидемиологическими и гигиеническими требованиями к продукции (товарам), подлежащей санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю).
Должностными лицами, уполномоченными на такого рода государственный надзор, являются:
главный государственный санитарный врач ФСИН России и его заместитель, должностной инструкцией которого предусмотрены полномочия по осуществлению государственного контроля;
главные государственные санитарные врачи территориальных органов ФСИН России, на которых возложены обязанности по осуществлению государственного надзора в территориальных органах ФСИН России и учреждениях, подведомственных территориальным органам ФСИН России;
руководители центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора федеральных казенных учреждений здравоохранения медико-санитарных частей ФСИН России;
иные должностные лица, на которых возложены обязанности по осуществлению государственного надзора на объектах УИС [13].
Еще одним примером реализации принципа специализации контроля (надзора) в УИС может служить федеральный государственный контроль (надзор) в области обращения со служебными животными, осуществляемый ветеринарной службой ФСИН в составе следующих подразделений ветеринарной службы ФСИН России: 1) подразделение ветеринарной службы Федеральной службы исполнения наказаний в ФСИН России; 2) отдел ветеринарного надзора и организации деятельности ветеринарной службы ФСИН России федерального казенного учреждения «Центральная нормативнотехническая лаборатория Федеральной службы исполнения наказаний»; 3) подразделение ветеринарной службы ФСИН России в территориальном органе ФСИН России; 4) подразделение ветеринарной службы ФСИН России в учреждении УИС, подведомственном территориальному органу ФСИН России [14].
Принцип плановости и периодичности контроля (надзора) ориентирует контрольнонадзорные органы на соблюдение, прежде всего, сроков осуществления проверочных мероприятий, определенных ведомственными нормативными актами.
В частности, плановые контрольные (надзорные) мероприятия в рамках федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) на объектах УИС осуществляются со следующей периодичностью:
документарная проверка - один раз в год;
выездная проверка - один раз в год;
инспекционный визит - не менее одного раза в год;
выездное обследование - не менее одного раза в год;
выборочный контроль - не менее одного раза в год [15].
Кроме того, в некоторых нормативных документах указан временной период проведения проверочных мероприятий. Так, срок проведения выездной или документарной проверки не должен превышать 10 рабочих дней со дня начала ее проведения.
Принцип следования нормативно-методическим рекомендациям по проведению проверочных мероприятий ориентирует уполномоченного субъекта на выработанные практикой и закрепленные в виде ориентиров конкретные способы, формы, направления, методы и иные компоненты при реализации контрольно-надзорной деятельности. В частности, логичным выглядит определение тех или иных конкретных действий и мероприятий при реализации соответствующих видов контрольнонадзорной деятельности.
Например, одной из основных задач ведомственной пожарной охраны УИС является осуществление ведомственного пожарного надзора на подведомственных объектах. Такая деятельность выражается, в частности, в следующих направлениях деятельности: а) проверка соблюдения требований пожарной безопасности учреждениями и органами УИС, а также работниками УИС, федеральными государственными гражданскими служащими ФСИН России, осужденными, лицами, содержащимися под стражей, и принятие мер по результатам проверок; б) организация и проведение работы по профилактике пожаров (загораний) на подведомственных объектах; в) взаимодействие в пределах своих полномочий с органами и подразделениями федеральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности; г) осуществление контроля деятельности подразделений ведомственной пожарной охраны УИС на подведомственных объектах по предупреждению пожаров (загораний) и проверка их готовности к тушению пожаров (загораний); д) проведение мониторинга состояния пожарной безопасности, сбора и обработки информации в области обеспечения пожарной безопасности на объектах, подведомственных УИС и других аспектах [16]. При этом перечисление указанных направлений зачастую является лишь базой для более системного подхода в оценке состояния пожарной безопасности и может быть расширено с учетом конкретной обстановки и решения более масштабных задач.
Еще одним примером закрепления указанного принципа можно считать указание на необходимость совершения определенных действий, ориентированных на соответствующий вид контрольнонадзорного мероприятия.
Например, в ходе федерального государственного надзора посредством выездных проверок могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия: а) осмотр; б) опрос; в) получение письменных объяснений; г) истребование документов; д) инструментальное обследование; е) экспертиза; ж) эксперимент. В свою очередь, в ходе документарных проверок могут совершаться следующие контрольные (надзорные) действия: а) получение письменных объяснений; б) истребование документов; в)экспертиза[17].
Принцип взаимодействия с заинтересованными органами позволяет, с одной стороны, обеспечить оперативную передачу информации другим уполномоченным адресатам, а с другой стороны - использовать возможность решения служебных вопросов на более широком организационнометодическом уровне.
Примером может служить организация осуществления государственного контроля (надзора) в сфере промышленной безопасности на опасных производственных объектах УИС.
Так, при организации и проведении проверок органы Ростехнадзора и ФСИН России осуществляют взаимодействие по следующим вопросам:
информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора);
определение целей, объема, сроков проведения совместных плановых проверок;
информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства в установленной сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора);
подготовка в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства в части организации и осуществления государственного контроля (надзора).
Соответственно, результатами осуществления такого взаимодействия являются:
согласование проектов ежегодных планов в части организации и проведения совместных плановых проверок;
проведение совместных проверок юридических лиц, подведомственных ФСИН России;
обмен информацией о результатах мероприятий по государственному контролю (надзору), состоянию соблюдения законодательства в установленной сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора);
выработка согласованных предложений по совершенствованию законодательства в сфере осуществления государственного контроля и надзора, а также предложений по повышению квалификации должностных лиц, осуществляющих контрольные (надзорные) мероприятия [18].
Принцип закрепления правового статуса субъектов государственного контроля (надзора) предусматривает фиксацию правовых основ осуществления проверочных мероприятий в виде системы правомочий и обязанностей уполномоченных субъектов.
Так, в организации и проведении проверок государственные инспекторы обязаны:
соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы контролируемых лиц при осуществлении государственного надзора;
проводить контрольные (надзорные) мероприятия и совершать контрольные (надзорные) действия в соответствии с их назначением;
предоставлять контролируемым лицам, присутствующим при проведении контрольного (надзорного) мероприятия, информацию и документы, относящиеся к предмету государственного надзора;
знакомить контролируемых лиц с результатами контрольного (надзорного) мероприятия и осуществляемых действий, относящихся к предмету контроля;
учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для охраняемых законом ценностей;
доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
соблюдать установленные сроки проведения контрольных (надзорных) мероприятий и совершения контрольных (надзорных) действий;
рассматривать обращения контролируемых лиц по вопросам обязательных требований и принимать соответствующие меры;
соблюдать государственную и иную охраняемую законом тайну в отношении информации, ставшей им известной при выполнении служебных обязанностей.
Принцип обязательности оформления результатов контрольного (надзорного) мероприятия позволяет обеспечить официальное документационное закрепление наиболее значимых аспектов проводимого мероприятия, описать выявленные в ходе проверки нарушения, идентифицировать периоды совершенных нарушений, отразить иные важнейшие моменты.
Так, результаты аудиторской проверки оформляются соответствующим актом аудиторской проверки, состоящим из вводной и описательной частей. При этом обязательным приложением к акту аудиторской проверки является справка о выявленных нарушениях.
Вводная часть акта аудиторской проверки содержит: а) тему аудиторской проверки; б) дату и место составления акта аудиторской проверки; в) основание назначения аудиторской проверки (номер и дату предписания на проведение аудиторской проверки, пункт плана годового финансового аудита); г) реквизиты программы аудиторской проверки; д) вид аудиторской проверки; е) фамилии, инициалы, должности руководителя аудиторской проверки и участников аудиторской группы; ж) проверяемый период; з) срок проведения аудиторской проверки; и) краткую характеристику объекта аудита; к) данные об объемах проверенных бюджетных средств.