Содержание контрольно-надзорной деятельности при реализации функций уголовно-исполнительной системы
Ю.В. Шилов
Аннотация
Статья посвящена исследованию уголовно-исполнительной системы по реализации отдельных направлений ее контрольно-надзорной деятельности. Посредством анализа отдельных ведомственных нормативных документов продемонстрированы современные подходы в рамках использования возможности контроля и надзора при ориентации функционала на достижение базовых целей системы, в том числе при решении комплексных задач обеспечения безопасности и дальнейшего эффективности развития УИС. В рамках представленной статьи контроль и надзор рассмотрены с позиции решения разнообразных ведомственных задач в деятельности ФСИН России, соотносящихся с экономической, политической, социальной компонентой любой социальной системы. Отмечается, что реализация контрольной функции, выступающей в качестве одной из ключевых общих функций управления, может осуществляться различными видами уполномоченных органов публичной власти, каждый из которых предполагает учет правового статуса соответствующего субъекта контроля. В части анализа содержания, категория «контроль», как часть государственно-властной деятельности, рассмотрена в сравнении с иными аналогичными смежными терминами. В частности, выделены основополагающие признаки контрольной и надзорной деятельности, приведены варианты контрольных действий со стороны уполномоченных субъектов. Предлагается трактовать категории «контроль» и «надзор» с точки зрения специфических форм реализации административнопроверочных действий со стороны субъекта управления. Уделено внимание различным теоретико-правовым и прикладным вопросам реализации контрольно-надзорной деятельности применительно к отдельным структурным подразделениям ФСИН России. Рассматриваются различные аспекты категории «контрольно-надзорная деятельность» на основе формулирования автором присущих ей принципов. В частности, отмечается целесообразность выделения как общих принципов контроля, встраиваемых в единую систему социально-правовых ориентиров, так и специфических принципов, смысл которых кроется в обеспечении более эффективной реализации данной функции управления. В качестве вывода отмечено, что эффективно реализуемая контрольно-надзорная деятельность, применительно к деятельности пенитенциарной системы и любого другого государственного органа, в современных условиях выступает одним из значимых факторов их стабильного функционирования, в том числе при решении комплексных задач по обеспечению национальной безопасности.
Ключевые слова: управление, контроль, надзор, принципы, организация, уголовно-исполнительная система.
Abstract
Yu.V. Shilov
CONTENT OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES IN THE IMPLEMENTATION
OF FUNCTIONS OF THE PENAL ENFORCEMENT SYSTEM
The article is devoted to the study of the penal enforcement system for the implementation of certain areas of its control and supervisory activities. Through the analysis of individual departmental regulatory documents, modern approaches have been demonstrated in the framework of using the possibility of control and supervision while orienting the functionality to achieve the basic goals of the system, including when solving complex tasks of ensuring security and further effectiveness of the development of the criminal system. Within the framework of the presented article, control and supervision are considered from the perspective of solving various departmental tasks in the activities of the Federal Penitentiary Service of Russia, correlating with the economic, political, social component of any social system. It is noted that the implementation of the control function, which acts as one of the key general management functions, can be carried out by various types of authorized bodies of public administration, each of which assumes consideration of the legal status of the relevant subject of control. In terms of content analysis, the category of «control», as part of state- governmental activity, is considered in comparison with other similar related terms. In particular, the fundamental features of control and supervisory activities are highlighted, options for control actions by authorized entities are given. It is proposed to interpret the categories of «control» and «supervision» from the point of view of specific forms of implementation of administrative and inspective actions on the part of the subject of management. Attention is paid to various theoretical, legal and applied issues of the implementation of control and supervisory activities in relation to individual structural divisions of the Federal Penitentiary Service of Russia. Various aspects of the category «control and supervisory activity» are considered on the basis of the author's formulation of its inherent principles. In particular, the expediency of highlighting both general control principles embedded in a single system of socio-legal guidelines and specific principles, the meaning of which lies in ensuring a more effective implementation of this management function, is noted. As a conclusion, it is noted that effectively implemented control and supervisory activities in relation to the activities of the penitentiary system and any other state body in modern conditions are one of the significant factors of their stable functioning, including in solving complex tasks to ensure national security.
Keywords: management, control, supervision, principles, organization, penal enforcement system.
Практическая деятельность любой управляемой социальной системы подвержена достаточно большому количеству потенциальных рисков, что обусловлено рядом субъективных и объективных факторов. В этой связи отметим, что если в рамках функционирования определенной социальной системы не будет организован четкий, детальный и систематический контроль и надзор по самым различным аспектам ее функционирования, то негативные последствия такой недооценки значимости вопросов контроля будет сказываться на качестве выполнения основных задач того или иного структурного звена или всей системы управления в целом.
Фактически, всеми государственными и негосударственными структурами в целях установления законности либо эффективности тех или иных действий (решений) какого-либо объекта управления реализуется широкий спектр контрольно-надзорных полномочий.
Контроль - это общая функция управления, которая осуществляется на основе достаточно четкой организационно-правовой регламентации уполномоченными должностными лицами, базовый смысл которой кроется в формировании сбалансированной системы, ориентированной на возможность проверки соответствия функционирования подконтрольного объекта установленным требованиям. Осуществляя проверочные мероприятия, субъектом управления реализуется, по сути, последовательное движение к намеченной цели на основе отслеживания возможных отклонений и предотвращения отдельных системных сбоев.
Если определить место контрольной деятельности в реализации многочисленных организационно-управленческих задач, то такого рода работа может осуществляться: а) до начала выполнения определенных действий (плановых мероприятий); б) непосредственно в процессе деятельности исполнителей; в) выступать в качестве завершающего этапа соответствующего мероприятия (реализуемого плана).
В этой связи следует особо подчеркнуть значимость контроля, который осуществляется на ранних стадиях управленческого цикла. Такой предварительный контроль дает не только существенный социально-экономический эффект, так как в намеченную цель (предполагаемую деятельность) еще не включен имеющийся в распоряжении субъекта кадровый, финансовый и технический потенциал, использование которого может быть реализовано в будущем более рационально. Соответственно - чем точнее будут определены и сформулированы задачи, проработаны будущие мероприятия, максимально грамотно подобраны исполнители, оценены возможные затраты на их осуществление, тем больше шансов предотвратить негативные последствия или необоснованные затраты. Согласимся, что без реализации функции контроля невозможно оценить оперативную обстановку, оптимальность принятых решений, степень отклонений от их осуществления [1, с. 116].
Говоря о современной трактовке содержания контроля и реализации контрольной функции, следует обратить внимание на то, что ориентиром должно быть получение конкретного социальнозначимого результата, будь то проведение ревизии финансово-хозяйственной деятельности, проверка хода выполнения программ и планов или анализ соблюдения требований природоохранного законодательства. В любом случае, субъекту контроля следует не только выявлять отклонения, не соответствующие нормативным требованиям и стратегическим программным установкам, но и принимать конкретные меры по устранению выявленных нарушений и возвращению системы в заданное организационно-правовое русло.
Следует отметить, что контрольные полномочия уполномоченных субъектов должны в максимальной степени быть ориентированы на вопросы обеспечения законности в государственном управлении. Так, в части проводимых контрольных мероприятий следует обращать внимание на следующие аспекты: а) принятие управленческих решений в четко очерченных рамках предоставленных властных полномочий, установленном законом порядке и соответствующей форме; б) соответствие принимаемых управленческих решений (реализуемых полномочий, издаваемых нормативных документов) конкретным жизненным обстоятельствам, политической обстановке, уровню развития общественных отношений; в) охваченность управленческим воздействием всех сфер (областей, вопросов) деятельности системы управления на всех ее организационных уровнях; г) адекватность, справедливость и целесообразность реакции ответственного лица (выбора варианта поведения) по определенной проблематике; д) согласованность предпринимаемых управленческих усилий с реализуемой на государственном (региональном, муниципальном) уровне политики; е) строгое соблюдение нравственных установок, морально-этических норм, правил поведения в быту (на работе, службе, отдыхе) и другие важнейшие вопросы. уголовный исполнительный контрольный надзорный
В рамках функционирования уголовно-исполнительной системы (далее - УИС), как и многих других, реализуются следующие базовые виды контрольно-надзорной деятельности: 1) контроль со стороны органов государственной власти различного уровня; 2) контроль отдельных государственных учреждений, реализующих отдельные полномочия государственно-властного характера; 3) контроль органов местного самоуправления; 4) судебный контроль; 5) внутриведомственный контроль;
общественный контроль; 5) прокурорский надзор; 6) административный надзор. Очевидно, что каждый из представленных видов отличается субъектным составом, целевой направленностью, своеобразием используемых приемов и способов, правовой регламентацией и другими особенностями. Так, судебный контроль как функция судебной власти является особой деятельностью суда, проявляющейся и при осуществлении правосудия (как ее сущностной функции), и в качестве способствующей реализации иных функций или направлений деятельности судов [2, с. 17].
Обращает на себя внимание тот факт, что, наряду с термином «контроль», в нормативных документах и специальной литературе активно используется термин «надзор». Контроль и надзор - это те явления, которые присущи многим процессам, происходящим в обществе и государстве, которые через проводимые проверки и наблюдения обеспечивают эффективное функционирование как государства в целом, так и его отдельных структурных компонентов.
Согласимся, что контрольную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен носить, прежде всего, информационную нагрузку [3, с. 103], что подтверждает тесная взаимосвязь контрольной функции с другими функциями государства - экономической, политической, социальной и др.
Отсюда традиционно возникает резонный вопрос, являются ли контроль и надзор единым целым, и следует ли проводить принципиальное различие между данными понятиями? Так, отдельные исследователи отмечают, что на современном этапе развития российской системы государственного управления контроль и надзор не следует воспринимать в качестве разных, не совпадающих видов государственно-властной деятельности, а сам надзор следует рассматривать как традиционное наименование отдельных видов контроля [4, с. 53]. Другие авторы исходят из единства реализуемой контрольнонадзорной деятельности уполномоченных органов государства, объединяя данные полномочия в единый комплекс определенных видов государственного контроля (надзора) [5, с. 75]. Третья группа ученых не согласна с таким подходом, обосновывая свою позицию тем, что применительно к каждой сфере понимание контроля и надзора будет разным, а иногда и не единственным [6, с. 26].
В этой связи следует отметить, что среди специалистов достаточно часто звучит мнение о том, что категории «контроль» и «надзор» имеют ряд существенных отличий, что все-таки не позволяет рассматривать их как синонимы [7, с. 50]. Отчасти определенную путаницу вносят, в том числе, формулировки наименований действующих нормативно-правовых актов различного уровня, фактически приравнивая данные организационно-правовые конструкции друг к другу [8]. В подтверждение данного предположения высказываются и другие исследователи, отмечая, что в настоящее время законодатель так и не смог четко разграничить указанные понятия [9, с. 9].
Вместе с тем, даже в классических вузовских учебниках отмечаются следующие характерные признаки административного надзора: а) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов; б) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; в) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; г) наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, их исполнение физическими и юридическими лицами; д) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам; е) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; ж) наличие юрисдикционных полномочий [10, с. 206].