Система управления образованием Германии
Кананыкина Елена Сергеевна
кандидат юридических наук
помощник депутата
Аннотация
Порядок распределения ответственности за образовательную политику и планирование развития обусловлен федеративной структурой Германии.Распределение компетенции между федерацией и землями осуществляется исходя из юридического и фактического размежевания их законодательных, исполнительных, судебных и финансово-бюджетных полномочий. Основной закон (конституция) ФРГ от 23.05.1949 различал исполнение землями федеральныx законов как своих собственных и исполнение их «по поручению» федерации. Как отмечалось в специальной юридической литературе, в 1950-е гг. «центр тяжести в законодательстве перенесен на федерацию, а центр тяжести исполнения федеральных законов и управления вообще находится в землях». Составной частью общей системы управления были коммунальные органы, сохраняющие «незначительные элементы автономии». Интеграция внутри Европейского союза, политическое и социальное развитие в государствах объединенной Европы, а также Парижская Хартия для новой Европы представили рекомендации в связи с включением центральных и восточных стран Европы в Европейский Союз признаны необходимыми элементами современной европейской системы образования. Обеспечение изучения истории Европы и национальной истории европейских стран и традиций, акцент внимания на таких важных моментах, как открытость к взглядам и мировоззрениям других людей, толерантность, совместное сосуществование людей с различными языками и обычаями сегодня стали неотъемлемой частью школьной системы обучения Германии. Школа должна также способствовать установлению различных связей между другими странами в рамках мирового сообщества; помочь учащимся найти себя в международной интеграции и во всемирной кооперации. Школа должна помочь учащимся идентифицировать себя с европейской культурой и традициями, в то же время учащиеся должны усвоить и принять географическое разнообразие европейских районов, различные общественные и политические структуры Европы, силы, которые формируют европейскую историю, традиции и культуру народов.
Ключевые слова: Германия, Болонский процесс, школьное образование, профессиональное обучение, законодательство
Abstract
The procedure for distribution of responsibility for educational policy and development planning is due to the federal structure of Germany. Distribution of competences between the federation and the lands is based upon legal and de facto distinction between their legislative, executive, judicial, financial and budgetary competences. The Basic Law (Constitution) of the FRG of May 23, 1949 provided for differentiation between the implementation of federal laws by the lands as their own, and "upon assignment" of the federation. As it was noted in legal scholarly literature in 1950s the center of gravity in legislation was moved to the federation, while the center of gravity for implementation of federal law and management is with the lands. The communal utilities bodies, having insignificant autonomy elements, also formed the part of administrative system. Integration inside the European Union, political and social development in the states of the united Europe, and the Paris Charter for the new Europe included some recommendations due to inclusion of Central and Eastern European States into the EU as necessary elements of the modern European education system. Studying the history for Europe and national history of the European states and traditions, attention to openness to the views of other people, tolerance, coexistence of persons with different languages and customs are now an integral part of system of school education in Germany. School needs to facilitate formation of the connections among the states within the global community, to assist its students in finding their place in the international integration and global cooperation. The school should help the students to identify themselves with the European culture and traditions, and at the same time the students should learn and accept the geographical variety of European regions, social and political structures of Europe, forces forming the European history, traditions and cultures of its peoples.
Keywords:
Germany, Bologna process, school education, professional education, legislation
Общее образование
Нормативные акты, составляющие свод положений школьного права, образуют, по выражению западногерманских юристов X. Гампе и Р. Кнаппа, «ранговую пирамиду», в основании которой лежат Основной закон ФРГ и конституции земель. К важнейшим источникам этого права относятся Законы о школе (например, Закон «Об обязательном школьном обучении»), другие юридические акты, административные предписания (указания, директивы, рекомендации, распоряжения), уставы и правила внутреннего распорядка учебных заведений, положения, регламентирующие права учащихся и их родителей в соуправлении школой и т.д. [14].
Основной закон включает несколько фундаментальных статей по вопросу образования. Среди прочих он гарантирует свободу творческой и научной деятельности, свободу преподавания (ст. 5 п. 3), свободу взглядов, свободу совести и право исповедовать любую религию (ст. 4), свободу выбора занятия формы получения образования, включая самообразование и места обучения или профессиональной подготовки (ст. 12 п. 1), равенство перед законом (ст. 3 п. 1) и естественное право родителей заботиться и воспитывать детей (ст. 6 п. 2).
Согласно его положениям деятельность государственной власти и исполнение государственных функций, возложенных на земли, обеспечивается и гарантируется самим Основным законом (ст. 30, 70). Что касается положения статьи 7 Основного закона, согласно которому «все школьное дело находится под надзором государства», то в его толковании западногерманскими правоведами выделяются три следующих основных момента. Во-первых , данное конституционное положение фиксирует общегосударственное значение школы; во-вторых , оно устанавливает подконтрольность школы именно перед государством, а не перед церковью; в-третьих , оставляет за государством право организации и регламентации деятельности системы школьного образования.
Согласно определению федерального административного суда, «надзор за школами (Schulaufsich) как собирательное понятие обозначает совокупность полномочий государства в вопросах организации, планирования, руководства и собственно надзора за деятельностью школьной системы» [20].
Таким образом, в связи с конституционными принципами образовательное законодательство, охватывающее школы, высшее образование, образование взрослых и непрерывное образование, прежде всего, является прерогативой земель.
Федеральное правительство выполняет властные полномочия в следующих областях:
- регулирование образовательных грантов (финансовых),
- обеспечение научных и экономических исследований,
- регулирование профессионального образования в рамках Закона «О промышленности и труде и регулирование зарплаты, материальной помощи, пенсий гражданским служащим».
Федеральное правительство также несет ответственность за осуществление рамочного законодательства в таких вопросах, как общие принципы высшего образования и общественная служба найма [7].
В отдельных специальных случаях Основной закон обеспечивает участие федерации в выполнении некоторых обязанностей земель, которые являются значимыми для всего общества и где помощь федерального правительства крайне необходима (ст. 91).
В соответствии с нормами данного акта федеральные и земельные власти могут осуществлять сотрудничество на основании соглашений в планировании и финансировании образовательных научных исследований, проектов межрегиональной важности и посредством принятия «координированных решений» на постоянных конференциях руководителей отраслевых министерств (внутренних дел, финансов, культуры и некоторых других) . Для координации данного вида сотрудничества функционируют Федерально-земельная комиссия по образовательному планированию и научным исследованиям и Постоянная комиссия по образованию и культуре.
Об интенсивности таких контактов свидетельствует, например, следующий факт: в период с 1949 по 1969 г., т. е. за 20 лет существования ФРГ, только на конференции министров культуры земель было принято около 500 «координированных решений» по вопросам образования. Одним из наиболее важных таких соглашений является Дюссельдорфское соглашение «Об унификации в области школьного образования» 1955 г. [5], «О введении обязательного девятилетнего обучения в общеобразовательной школе» 1959 г. и многие другие.
Важной деталью управленческого механизма являются решения постоянной конференции министров, на которых решения принимаются большинством, но не обязательно выполняются во всех землях. Дело в том, что согласно законодательству земель они должны утверждаться в форме специальных законов. Без одобрения законодателей земель такие решения не принимаются к исполнению их министрами финансов и имеют силу рекомендаций.
Постоянная конференция министров культуры (КМК ) существует как инструмент взаимного информирования, обсуждения, координации и сотрудничества земель в области культуры и образования [17]. Как отмечается в одном из отчетов о деятельности КМК, министры культуры земель были и остаются не более чем проводниками общественно-политического развития, так как несут ответственность перед учителями, учащимися и их родителями. Они обязаны находить вместе со своими сотрудниками наиболее приемлемые варианты компромиссных решений между реформаторскими замыслами и реальной действительностью» [22].
Важную роль в деятельности КМК играют такие структурные подразделения, как Комитет школ и Комитет высших школ.
Наряду с общими вопросами совершенствования учебно-воспитательной работы Комитет школ занимается разработкой рекомендаций:
- по организации взаимодействия школ со службами профессиональной ориентации,
- по улучшению физического воспитания и развитию школьного спорта,
- по использованию радио и телевидения в учебных целях,
- подготовкой проектов соглашений с федеральными ведомствами и другими координационными и планирующими органами.
Комитет высших школ КМК взаимодействует с такими государственно-общественными органами, как Совет по науке, Западногерманская конфедерация ректоров университетов, Комитет по планированию высшего образования и др. В его активе, к примеру, разработка проекта государственного договора земель о распределении учебных мест в вузах, подписанного в 1972 г. премьер-министрами земель. По заданию глав правительств земель сотрудниками Комитета создан ряд документов по улучшению содержания подготовки специалистов в высших учебных заведениях [9].
Анализ функций структурных подразделений КМК может быть предметом специального исследования. Самого внимательного изучения заслуживает, в частности, деятельность группы статистики и прогнозирования, ведущей расчет динамики контингента учащихся, перспективных потребностей в педагогических кадрах, школьных зданиях, классах и т. д. Указанная группа тесно сотрудничает с соответствующим подразделением Федерально-земельной комиссии по планированию образования.
К 1992 г. после распада ГДР Федеральная комиссия по образованию выработала ряд рекомендации для новых земель с тем, чтобы они отражали фундаментальную важность принципа суверенитета земель в организации образования и культуры и реализовывали федеральные права и обязанности в школьной системе на уровне земель; любые действия не должны нарушать единых и равных возможностей выбора и получения образования гражданами страны.
В более развернутом виде полномочия земель в области народного образования раскрываются в документах федеральных, «смешанных» и земельных органов управления. «Конституционные положения, остающиеся в основном неизменными с 1949 г., - подчеркивается в одном из этих документов, - устанавливают компетенцию федеральных земель в сфере управления и принятия, следовательно, текущих практических решений, касающихся среднего и высшего образования, а также образования взрослых и культуры. Законодательная власть и парламентский контроль в этой области осуществляются главным образом на уровне федеральных земель» [21].
Соответствующие полномочия закреплены за министрами (сенаторами в землях-городах Бремен и Гамбург), ведающими вопросами культуры и образования. При этом ответственность за дошкольное воспитание, профессиональное обучение, некоторые виды образования взрослых и профессиональной реабилитации возложена на министерства труда и социального обеспечения [15].
Расширению законодательства, укрепляющего центральную власть, способствовало введение в 1969 г. в Конституцию ФРГ специального раздела «Совместные задачи» (статьи 91а и 91б), регламентировавшего развитие сотрудничества федерации и земель в сфере планирования образования, финансирования высшей школы и научных исследований…
Автономия, которую получили земли, позволила вести независимую политику в области образования, сдерживаемую Договором «О стандартизации в сфере образования» между землями от 28.10.1964 (Договор между землями о единых требованиях в области образования), дополненном 14.10.1971 Гамбургским договором. Последний гарантировал общую базовую структуру образования и равенство различных форм образования, позволяющих взаимное признание документов об образовании во всех Землях, т.е. гарантировал свободу передвижения [6].
Федеральный закон 1972 г. отменил множество предписаний федерации и земель и установил единые правила в осуществлении общего, профессионального и высшего образования (сроки обучения, обеспечение студентов стипендиями, подготовка преподавателей и т.д.). После двухлетней «дуэли» между социал-либеральной коалицией и ХДС/ХСС в бундестаге были приняты Законы «О вузах» 1975 г. и «О содействии открытию новых мест для профессиональной подготовки» 1976 г . Последний учредил федеральную службу контроля за профессиональным образованием, установил квоты финансирования обучения федерацией и землями, ввел единый статистический учет и правило ежегодного заслушивания бундестагом положения дел в профессиональном образовании [8].
Процесс модернизации системы образования, протекавший особенно интенсивно в 1970-е гг., сопровождался пересмотром и разработкой новых правовых положений, с помощью которых предполагалось поставить управление образование на прочную правовую основу и обеспечить переход к более демократическим отношениям между органами управления и учебно-воспитательными учреждениями. Большое внимание в этот период уделялось уточнению положения учителя, его статуса, прав и обязанностей в школе и обществе [16].
Задача общего образования - помочь учащимся осознать, что их будущая деятельность будет осуществляться в рамках европейского сообщества , которое со временем будет укрепляться, поэтому особое значение приобретает изучение иностранных языков и методов самостоятельного познания окружающего мира, что гарантирует равенство возможностей в реализации их будущих жизненных, общественных, профессиональных интересов [18].