Очевидно, что арктические проливы России в силу отсутствия в них сколько-нибудь развитой практики международного судоходства указанным требованиям не отвечали и не отвечают, и поэтому с международно-правовой точки зрения они не могут считаться международными проливами. Это обстоятельство привело к тому, что после названных инцидентов "США и другие страны практически не предпринимали активных попыток обеспечить для своих судов право на свободу судоходства через российские арктические проливы".
Таким образом, на сегодняшний день проблему определения правового статуса российского СМП можно считать практически решенной применительно к тем частям СМП, которые проходят через внутренние и территориальные воды России. На эти участки распространяется российский суверенитет, и их границы по общему правилу не оспариваются другими государствами мира. Данные воды являются частью территории нашей страны, которая, следовательно, имеет законное право самостоятельно определять условия и правила осуществления в них навигации российских и иностранных судов.
Можно ли при этом говорить о возможности распространения аналогичного режима на участки СМП, проходящие через исключительную экономическую зону России в Арктике, и о наличии у нашего государства права регулировать плавание по ним иностранных судов и контролировать его осуществление? На первый взгляд ответ на этот вопрос может быть только отрицательным, так как в соответствии с п. 1 ст. 58 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. "в исключительной экономической зоне все государства, как прибрежные, так и не имеющие выхода к морю, пользуются... свободами судоходства и пролетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и другими правомерными с точки зрения международного права видами использования моря, относящимися к таким свободам...".
Таким образом, целостность и специфика юридического статуса СМП, а также возможность контроля со стороны России за его использованием другими государствами мира могут быть обоснованы как логистической неразрывностью и единством самого СМП, так и особенностями региона, через который он проходит, определяющими "лидирующую роль арктических прибрежных государств в уточнении правового режима морских районов Арктики". Последнее обстоятельство предопределяет возможность конкретизации этими странами на национальном и региональном уровне универсальных норм международного морского права, касающихся прибрежных морских пространств.
Справедливость данного тезиса подтверждается, в частности, положениями ст. 234 "Покрытые льдом районы" Конвенции по морскому праву, предусматривающей, что "прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдом районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его". При этом, несмотря на отсутствие в указанной статье самого определения понятия "покрытые льдом районы", в мировой доктрине и практике достаточно широкое распространение получила точка зрения о том, что под ними следует понимать всю Арктику.
Очевидно, что, исходя из смысла названной статьи Конвенции, национальные законы и правила "по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов" могут среди прочего распространять свое действие и на регулирование морского судоходства в прибрежных районах Арктики, поскольку неконтролируемое осуществление такого судоходства значительно повышает в них риск загрязнения морской среды.
Во всяком случае именно из этой логики исходит национальное законодательство Канады, поставившей под свой полный контроль навигацию судов других государств в канадских арктических водах. Так, в соответствии с п. 11 и 12 Акта Канады о предотвращении загрязнения арктических вод (AWPPA) 1985 г. в рамках последних выделяются специальные зоны контроля за навигационной безопасностью, применительно к которым уполномоченные канадские власти имеют право принимать специальные правила, определяющие региональные стандарты судоходства, и запрещать в них навигацию судов, этим стандартам не соответствующих. Во исполнение AWPPA в Канаде в последующие годы было принято несколько дополнительных нормативных актов, уточняющих и развивающих положения этого Закона.
Канадский опыт впоследствии был успешно применен в СССР, где 14 сентября 1990 г. Министерством морского флота Советского Союза были приняты Правила плавания по трассам Северного морского пути, а 17 января 2013 г. Министерством транспорта Российской Федерации были утверждены заменившие их Правила плавания в акватории Северного морского пути. Указанными актами, как и в случае с Канадой, провозглашались специальные требования к осуществлению навигации в отдельных арктических прибрежных районах России и устанавливался контроль за судоходством в них со стороны специально уполномоченных российских структур.
В целом положения ст. 234 Конвенции по морскому праву и принятые на ее основе акты российского и канадского национального законодательства должны рассматриваться, по нашему мнению, как lex specialis в отношении регулирования плавания судов в арктических прибрежных районах, предусматривающие в силу специфики данного региона более высокие стандарты навигации и требования к ее осуществлению по сравнению с международными нормами, установленными как самой Конвенцией по морскому праву, так и, например, Международной морской организацией.
Такое толкование рассматриваемой проблемы представляется более продуктивным по сравнению с точкой зрения о необходимости исключить действие Конвенции по морскому праву в Арктике и заменить ее специальным региональным международно-правовым актом, разрабатываемым и принимаемым исключительно приарктическими государствами. Справедливость такого подхода определяется еще и тем обстоятельством, что к сегодняшнему дню значительное количество правовых и других вопросов уже было решено или решается в этом регионе именно на основе названной Конвенции (определение границ внутренних вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и др.). Поступить иначе - значит перечеркнуть все политические компромиссы и нормативные соглашения, достигнутые государствами на этом пути.
В данном случае не будет лишним отметить и тот факт, что формируемый в результате применения указанных международных и национальных норм специальный правовой статус СМП (как и СЗП) практически не вызывает никаких возражений со стороны других государств мира, признавших его де-факто и год от года увеличивающих по СМП свои грузоперевозки. Причем даже в том случае, если считать, что Россия и Канада осуществляют свою юрисдикцию и контроль в арктических водах в объемах, превышающих их полномочия по Конвенции 1982 г., нельзя не признать, что эти страны "могут не обращать внимание на подобные международные вопросы благодаря наличию у них обоснованных претензий на прибрежные исторические воды, существованию требований, связанных c необходимостью обеспечения безопасности и защиты окружающей среды во время осуществления навигации в этом регионе, а также неопределенности положений ст. 234 указанной Конвенции. Как бы то ни было, в условиях осуществления такой юрисдикции и контроля ни одно из государств не заинтересовано в подрыве потенциала осуществления международной торговли с использованием их арктических вод".
Изложенное выше ни в коем случае не означает, что в Арктике не может развиваться региональное межгосударственное и немежгосударственное международное сотрудничество и создаваться собственная база международных нормативных документов, определяющих его условия, содержание и направления развития. Такая работа уже давно и успешно ведется приарктическими государствами и другими субъектами как в рамках Арктического совета, так и других форумов и организаций различного уровня.
Как было отмечено представителями Канады, Дании, Норвегии, России и США в Илулиссатской декларации 2008 г., "...мы будем предпринимать меры в соответствии с международным правом как на национальном уровне, так и на уровне пяти (приарктических) государств и других заинтересованных сторон для обеспечения защиты и сохранения хрупкой морской среды Северного Ледовитого океана. В связи с этим мы намерены совместно работать, в том числе в рамках Международной морской организации, над укреплением существующих и развитием новых мер по улучшению безопасности морского судоходства и предотвращению или уменьшению риска загрязнения с судов в Северном Ледовитом океане".
Представляется, что и в дальнейшем наряду с развитием собственного национального законодательства в этой области практика приарктических государств должна идти по пути "существенного усиления тенденции развития самого широкого регионального сотрудничества, терпеливого поиска взаимоприемлемых решений путем переговоров на основе норм международного права". В этом ключ к мирному и эффективному использованию ресурсов и пространств Арктики с учетом национальных интересов России и других стран арктического региона.
Государственная политика в отношении Северного морского пути исходит из следующих основных принципов:
государство должно поддерживать приоритетные отрасли арктической экономики, создавать благоприятные условия для работы в них отечественных предприятий и привлечения иностранных инвестиций, развивать федеральную транспортную инфраструктуру (ледоколы, гидрографический флот, средства навигации, гидрометеорологии, связи, спасания) в Арктике;
коммерческие предприятия должны создавать собственный транспортный флот, развивать портовое хозяйство и принимать долевое участие в развитии инфраструктуры СМП.
В настоящее время нормативное регулирование судоходства по Северному морскому пути нашло отражение в следующих документах.
Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" установил особый режим для плавания по трассам Северного морского пути, который рассматривается как исторически сложившаяся единая национальная транспортная коммуникация Российской Федерации.
В 2001 году утверждена Морская доктрина Российской Федерации до 2020 года (Доктрина), которая является основополагающим документом, определяющим национальную морскую политику России.
Основными задачами Доктрины являются:
защита интересов Российской Федерации в Арктике;
создание судов ледового класса для морских перевозок, специализированных судов для рыбопромыслового, научно-исследовательского и других специализированных флотов;
обеспечение национальных интересов Российской Федерации в отношении Северного морского пути, централизованное государственное управление этой транспортной системой, ледокольное обслуживание и предоставление равноправного доступа заинтересованным перевозчикам, в том числе иностранным;
учет оборонных интересов государства при разведке и разработке запасов биоресурсов и минерального сырья в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации.
В 2008 году утверждена Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. В ней определены цели развития СМП, среди которых обозначены:
транспортное обеспечение освоения арктических береговых и шельфовых месторождений углеводородного сырья и морского экспорта углеводородов;
развитие потенциальных крупномасштабных экспортных, транзитных и каботажных перевозок и северного завоза социально значимых грузов;
предотвращение загрязнения морской среды.
В настоящее время реализуется федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)", целями которой являются: развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике; повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения; повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциала страны; повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы; улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений на транспорте. В целях обеспечения бесперебойного судоходства по трассам Северного морского пути, повышения уровня безопасности мореплавания и охраны окружающей среды подпрограмма предусматривает строительство судов обеспечивающего флота, в том числе ледокольного флота, аварийно-спасательных, лоцмейстерских и гидрографических судов, а также судов природоохранного назначения.
В 2012 году принят Федеральный закон о государственном регулировании торгового мореплавания в акватории Северного морского пути, в котором закреплены меры по обеспечению безопасности судоходства в этой акватории.
В 2013 году Министерством юстиции Российской Федерации были зарегистрированы Правила плавания в акватории Северного морского пути.
марта 2013 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 358-р создано федеральное государственное казенное учреждение "Администрация Северного морского пути". Основной целью учреждения является организация плавания судов в акватории Северного морского пути, обеспечение безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов в акватории СМП.
Основной проблемой законодательного регулирования судоходства по Северному морскому пути является отсутствие базового правового акта в этой сфере. Принятие подобного федерального закона позволит определить цели и задачи, инструменты государственной поддержки СМП, полномочия и ответственность органов власти всех уровней в этой сфере и привести российское морское законодательство в соответствие с международным морским правом.
На текущий момент, в той части Арктики, которая принадлежит Российской Федерации, ведутся масштабные работы, связанные со строительством и обустройством портов и портопунктов, значительная часть из которых располагается вдоль протяженности трассы, которая соответствует Северному морскому пути. Помимо того, что строиться новый арктический морской порт Сабетта, также идет возрождение географии портопунктов, которые предназначены для каботажного плавания. В этой части необходимо упомянуть Певек, мыс Шмидта, остров Врангеля, Новосибирские острова, Землю Франца-Иосифа, Новую Землю и др. На сегодняшний день Северный морской путь представляет собой внутреннюю транспортную магистраль страны, которая используется для того, чтобы решать задачи, связанные с социально-экономическим развитием территорий Севера, а также обеспечивать национальную безопасность в Арктической зоне РФ.
Для того, чтобы государственные задачи в Арктической зоне России были решены, необходимое оперативно повысить экономическую эффективность деятельности расположенных на арктической территории торговых портов и портопунктов, повысить качество работы транспортных узлов, которые сосредоточены в арктическом бассейне и которые служат для перевалки грузов и снабжения работ, которые связаны не только с освоением нефтегазовых месторождений, но также и с завозов необходимых грузов на территории заполярных баз, которые сейчас восстанавливаются и находятся в ведении ФСБ, ВВС, ПВО, ВМФ, а также на территорию иных стратегических объектов, которые обеспечивают обороноспособность, национальную безопасность, развитие морского сообщения, связь, а также комплексное освоение территорий Арктики. Представляется сомнительным тот факт, что без вмешательства государства в такие сферы как тарифная политика РЖД, Росморпорта, а также без участи государства в решение вопросов, связанных с планированием грузовых перевозок, у арктических портов есть возможность работать эффективно и качественно. В качестве основной задачи в части освоения российской Арктики на данном этапе рассматривается создание инфраструктуры для того, чтобы иметь возможность осваивать природные ресурсы Арктической Зоны Российской Федерации, а также условий для обеспечения обороны государственной границы России. Для того, чтобы выполнить эту задачу в условиях, которые характеризуются экономическим спадом и наличием международных экономических санкций, необходимо повысить уровень государственного регулирования и планирования, которые имеет отношение, в первую очередь, к сфере, связанной с морской и железнодорожной транспортной логистикой.