обеспечение информатизации органов государственной власти и органов местного самоуправления и внедрение в деятельность электронного документооборота как средства повышения эффективности их действия;
создание и поддержка необходимой информационной инфраструктуры и информационных ресурсов закупок для ее устойчивого социально - экономического развития;
максимальное использование интеллектуального и кадрового потенциала, развитие современного информационного обеспечения закупок.
3. Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности расходования бюджетных средств.
М.Н. Кудилинский отмечает, что «размер экономии бюджетных средств при размещении государственного заказа быстро стал одним из основных показателей эффективности расходования бюджетных средств. Впрочем, достаточно быстро был найден способ искусственного улучшения показателей: увеличение начальной цены контракта позволяет поднимать уровень экономии бюджетных средств практически неограниченно. Опасность состоит в том, что увеличение начальной цены даже при условии абсолютной прозрачности проведения процедур задает неправильный ценовой ориентир для участников закупок. Достижение «бумажной» экономии косвенно ведет к увеличению расходов» [9, с. 127 - 132].
Вместе с тем, понятие эффективное расходование бюджетных средств законодательно не закреплено.
Дж. Блэк, автор Толкового словаря по экономике, определяет эффективность как «достижение каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов» [10, с.255].
Важно, что эффективность и результативность рассматриваются в федеральной контрактной системе как единый принцип.
В этой связи логичным представляется рассуждение Э.С. Набиуллиной о том, что «эффективность госзакупок - это не только знаменатель, сколько денег мы потратили, но и числитель - какое количество госнужд мы за эти деньги получили. Это важное изменение принципа госзакупок. Чтобы результаты были достигнуты, заказчик должен стать лицом, которое принимает решения и отвечает за них» [11, с. 5].
Необходимо переходить от традиционного подхода к оценке эффективности управления в сфере закупок, уделяющих повышенное внимание суммам затраченных средств, без учета достигнутых результатов.
Оценка экономической эффективности размещения конкретного заказа может осуществляться по сравнению:
· с максимально возможной в рамках данной, завершившейся к моменту анализа процедуры;
· со средним уровнем в исходных условиях с использованием аналогичных процедур;
· с ожиданиями заказчика по какому-либо из основных показателей.
Итак, под принципом эффективности расходования бюджетных средств следует понимать, что процедуры закупок должны осуществляться с минимально возможными затратами, и достигать максимальный конечный результат проведения процедур, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.
Определять эффективность использования государственных средств необходимо в целях:
· оценки целесообразности дальнейшего государственного финансирования, то есть проверки условия, согласно которому совокупные результаты превышают затраты всех видов в приемлемых размерах;
· оценки преимуществ рассматриваемого проекта государственного финансирования;
· ранжирования проектов использования государственных средств по принятой системе показателей эффективности для последующего включения их в бюджет в условиях ограниченных финансовых и других ресурсов.
Анализу проблем эффективности и неправомерности использования бюджетных средств посвящена статья Д.В. Замышляева и Е.И. Задорожнюк. Согласно их позиции, не существует и методики определения эффективности использования бюджетных средств [12, с.12].
Квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как «неэффективной» требует специальных доказательств того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности, способного привести к лучшему использованию средств.
Одним из существенных пробелов при оценке эффективности государственных и муниципальных заказов является анализ только одного из этапов закупочной деятельности - этап размещения заказа, что в корне неверно. Важно проанализировать все процессы, происходящие в данной системе: от планирования закупки, заканчивая контролем над ходом исполнения контракта.
С учетом изложенного, необходимо закрепить, что оценка эффективности должна производиться после стадии исполнения контрактов, что позволит полно и объективно дать оценку результатам осуществления закупок.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
На основании изложенного, неэффективным использованием бюджетных средств является:
· недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;
· достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;
· завуалированный расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.
М.Р. Губайдуллина предлагает оценивать, достигнут ли результат деятельности конкретного учреждения или нет, в увязке с уставными целями и задачами, которые, в свою очередь, количественно не определены [13, c. 13].
Авторы учебного пособия «Ценообразование в сфере государственных закупок» указывают, что условиями эффективности государственных закупок в конечном счете являются, во-первых, обеспечение в полной мере государственных нужд, во-вторых, рациональное использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов при реализации государственных заказов [14, с. 156].
Кроме того, предлагается использовать следующие правовые механизмы, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств:
· установление заказчиком требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе;
· участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе в случае непредставления документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе, если требование обеспечения таких заявок указано в конкурсной документации. В случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе, не возвращаются;
· установление заказчиком требования об обеспечении исполнения государственного контракта. В этом случае контракт заключается только после предоставления участником конкурса, с которым заключается контракт, обеспечения исполнения контракта. Отметим, что способ обеспечения исполнения контракта из перечисленных выше участник конкурса (аукциона) выбирает самостоятельно;
· включение в государственный контракт условия об ответственности контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного данным контрактом, например об уплате неустойки (штрафа, пени);
· установление требования к участникам размещения заказа об отсутствии сведений о них в реестре недобросовестных поставщиков, в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о контрагентах (поставщиках, исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими данных контрактов;
· отсутствие в государственном, муниципальном контракте условия об авансовых платежах. Отметим, что получение авансового платежа является в некоторых случаях основной целью заключения контракта со стороны недобросовестного контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя). Установление порядка расчетов, предусматривающего выплату заказчиком аванса, не соответствует принципу эффективности расходования бюджетных средств;
· установление этапов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным контрактам и поэтапной приемки товаров, результатов работ или услуг. Данный механизм позволит заказчикам отслеживать исполнение контрактов контрагентами (поставщиками, подрядчиками, исполнителями), контролировать их действия на всех этапах, эффективно применять меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контрактов.
В последнее время в прессе пристальное внимание уделяется вопросам установления конкретной меры ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств, в том числе уголовной. Учитывая, что при осуществлении государственных закупок допускается наибольшее количество фактов неэффективного расходования бюджетных средств, целесообразно в этой связи рассмотреть и вопрос о законодательном выделении противоправных действий должностных лиц при заключении государственного и муниципального контракта без проведения процедур, принятии дополнительных условий к контракту, которые причиняют имущественный ущерб его участникам, составлении фиктивной конкурсной документации в интересах конкретной фирмы и в иных случаях, при совершении которых будут приниматься меры уголовного характера [7, c. 38].
Эффективность расходования бюджетных средств всегда рассматривалась как одна из основных целей закпуок и деятельности органов, уполномоченных на размещение заказа. Однако ответственность должностных лиц за неисполнение данного положения в законодательстве отсутствует, вследствие чего организации могут расходовать их неэффективно. Данный пробел предлагается исключить путем дополнения Кодекса об административных правонарушениях нормой об административной ответственности должностных лиц заказчика в виде дисквалификации за неоднократное нарушение в части результативности и эффективности расходования бюджетных средств. При привлечении к ответственности необходимо учитывать степень вины заказчика, например, если контракт не исполнен по причине неправомерного допуска конкурсной, аукционной, котировочной комиссией участника закупок, не исполняющего контракт, оснований для привлечения заказчика к ответственности не усматривается.
4. Принцип единства федеральной контрактной системы.
Целью федеральной контрактной системы является реализация единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов. Суть принципа единства заключается в соблюдении строгой последовательности реализации предусмотренных стадий осуществления закупок. Построение процедур осуществления закупок позволит установить единообразие и оптимизацию при проведении процедур осуществления закупок.
Для реализации данного принципа необходимо обеспечить увязку в единый процесс уже существующих этапов обеспечения государственных нужд от прогнозирования до осуществления расчетов по государственным контрактам и получения ожидаемых результатов работ, а также интеграцию информационных ресурсов, связанных с подготовкой и реализацией государственных контрактов, в том числе официального сайта Российской Федерации в сети «Интернет» для опубликования информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд и информационных систем по вопросам федеральных целевых программ и федеральной адресной программе.
Кроме вышеназванных принципов, представляется целесообразным ввести в Законопроект принцип автоматизации процедур осуществления закупок в связи со следующими обстоятельствами.
Развитие и широкое применение информационных технологий в различных сферах является глобальной тенденцией развития Российской Федерации.
Применение система электронного документооборота в сфере закупок представляет собой организационно-техническую систему, обеспечивающую процесс создания, управления доступом и распространения электронных документов по размещению и исполнению муниципального заказа в компьютерных сетях. Внедрение электронного документооборота в целом направлено на централизацию процессов - организацию взаимодействия между уполномоченным органом и заказчиками в процедурах планирования, размещения и исполнения муниципального заказа.
Предпосылкой перехода к автоматизации закупок для муниципальных нужд является необходимость создания информационно-технической платформы для автоматизации процесса хранения, обработки данных по размещению муниципального заказа.
Использование электронного документооборота позволяет реализовать следующие задачи: