2
Принципы построения федеральной контрактной системы в Российской Федерации
Фамиева К.И.
Исходя из правового анализа норм проекта Федерального закона "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" автором сформирована система принципов федеральной контрактной системы, что представляется актуальным и своевременным в период реформирования системы закупок для государственных и муниципальных нужд.
Ключевые слова: закупки, нормативное регулирование, принцип, федеральная контрактная система.
контракт закупка государственные нужды
В Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012 - 2014 годах Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «требует кардинальной перестройки система государственных закупок. Следует сформировать механизмы, гарантирующие надлежащее качество закупок с учётом всего жизненного цикла продукции, а также обоснованность цен контрактов и надёжный мониторинг их исполнения». На приоритетное направление использования инновационного потенциала государственных закупок указано также в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года»: «Необходимо сформировать в Российской Федерации комплексную федеральную контрактную систему, включающую не только стадию размещения заказа, но и стадию планирования и контроля за исполнением контрактов. Указанная система позволит осуществлять средне- и долгосрочное планирование государственных закупок и информировать предпринимательский сектор о прогнозируемой потребности инновационной продукции, которая будет востребована в рамках перспективного государственного заказа» [1, ст. 216].
Во исполнение указанных норм был разработан проект Федерального закона № 68702-6 "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" (далее - Законопроект).
Важнейшим концептуальным новшеством Законопроекта «О федеральной контрактной системе» является подход, по которому законодательному регулированию подлежит не только процедура размещения государственного и муниципального заказа. Согласно п. 2 ст. 1 Законопроекта он будет регулировать следующие отношения:
1. Прогнозирование государственных нужд в товарах, работах и услугах.
2. Планирование обеспечения государственных и муниципальных нужд.
3. Осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд.
4. Контроль соблюдения законодательства при размещении государственного (муниципального) заказа.
5. Аудит выполнения государственного (муниципального) контракта.
Таким образом, урегулирован будет весь процесс закупочных отношений от прогнозирования закупок заказчиком до окончания гарантийных обязательств поставщика (подрядчика) [2, с. 7].
В рамках рассматриваемого вопроса стоит отметить, что некоторые из принципов, заложенных в федеральной контрактной системе, зарождались еще во времена Петра I. Яруллин С.М. отмечает, что в Указе Петра I 1711 г. прослеживаются основные принципы размещения государственного заказа, которые сохранились по сегодняшний день:
· «публичность - указ содержит требование к информационному обеспечению размещения заказа, способам доведения информации до заинтересованных лиц;
· открытость - выражаясь современным языком, устанавливается субъектный состав участников размещения заказа;
· установление способа размещения заказа, аналогичный современному способу размещения государственного заказа путем проведения запроса котировок» [3, с. 27].
Однако впервые Законопроектом предусматривается закрепление базовых принципов, регулирующих сферу закупок. С учетом их высокой теоретической и практической значимости, представляется целесообразным выработать систему принципов федеральной контрактной системы и, на основе их анализа, разработать возможные пути их реализации. Положения, обозначающие эти принципы, одновременно можно рассматривать как цели Законопроекта о федеральной контрактной системе и цели регламентации закупок товаров (работ) и услуг в федеральной контрактной системе.
1. Принцип профессионализма
Основополагающим принципом, на наш взгляд, отличающим федеральную контрактную систему от ранее существующей системы размещения заказов, является принцип профессионализма, предусматривающий осуществление деятельности заказчика преимущественно на профессиональной основе с привлечением к работе квалифицированных специалистов, обладающих соответствующим опытом и знаниями. Переход к инновационному социально ориентированному типу экономического развития возможен только в условиях высокой профессиональной культуры участников закупочного процесса.
Отсутствие необходимого количества подготовленных кадров - одна из самых существенных проблем в сфере закупок. Чрезвычайно важной в этой связи представляется нацеленность Законопроекта на формирование предпосылок для профессионализации сферы закупок и использовании принципов персонификации ответственности.
Цель модернизации существующей системы закупок заключается в повышении уровня доверия общества к системе государственных и муниципальных закупок, формировании отношения к заказчикам как к профессионалам, которым общество доверило выбирать надежных поставщиков, способных удовлетворить государственные и муниципальные нужды продукцией самого лучшего качества.
Белов В.Е. указывает, что реализация полномочий государственных заказчиков, связанных с формированием и реализацией целевых программ различного уровня и иных программ (проектов) в сфере государственных заказов, требует высокой степени профессионализма должностных лиц, участвующих в данном процессе (дирекций целевых программ и др.). Это требует организации подготовки соответствующих специалистов [4, с. 139].
Разделяя данную позицию, Андреева Л.В. отмечает, что эффективность функционирования системы закупок определяется многими факторами, среди которых профессионализм чиновников [5, с. 3].
Приведенные точки зрения свидетельствуют о том, что необходимость посторенняя новой системы, основанной на принципе профессионализма возникла еще давно.
Заказчики, члены конкурсных, аукционных, котировочных комиссий должны поддерживать уровень квалификации, в том числе путем проведения профессионального переобучения. Необходимо создавать методическую основу подготовки специалистов в сфере закупок. Привлечение образовательных и консалтинговых организаций по проведению специальных программ станет значительным толчком в повышении эффективности процедур закупок.
Переподготовку и повышение квалификации в сфере осуществления закупок необходимо вести по государственным стандартам; разработать и утвердить программы повышения квалификации с целью невозможности допущения злоупотреблений со стороны коммерческих фирм, которые не имеют квалифицированных кадров, трудовых и финансовых ресурсов для реализации данных программ.
Полагаем, что формирование профессионалов в сфере закупок должно идти в соответствии с образовательным государственным стандартом, которые представляется необходимым разработать и утвердить. Следует отметить, что в отличие от действующего на сегодняшний день законодательства, регулирующего правоотношения в сфере закупок, федеральная контрактная система включает в себя механизмы управления всем циклом заказа (планирование-размещение-исполнение). В связи с этим образовательный стандарт должен содержать юридические, экономические, управленческие аспекты, а также формировать понимание осуществления планирования и приемки товаров, работ, услуг.
Так, в США для всех специалистов в сфере контрактования установлены четкие квалификационные требования (Qualification Standards for Contract Specialists), а также должностные инструкции к замещаемым ими должностям (Contracting Competencies). Особая престижность статуса контрактного офицера обусловлена высокой профессиональной квалификацией государственного служащего.
В подтверждение необходимости повышения профессионализма заказчика и возложения на них функций по осуществлению закупок приведем опыт Франции. Существующий порядок, при котором функции по закупкам исполняются (на непрофессиональной основе) множеством чиновников-закупщиков, имеющих также иные задачи, был признан неэффективным. Также мало результативной и затратной расценивается практика, при которой потребитель продукции и закупщик выступают в одном лице [6, с. 12].
Кроме образовательных программ, с целью обеспечения квалифицированной деятельности участников федеральной контрактной системы необходимо предусмотреть меры по созданию:
· системы аттестации кадров, занятых в сфере закупок соответствии с профессиональным квалификационным стандартом в данной области;
· системы повышения мотивации добросовестной работы по управлению циклом обеспечения федеральных государственных нужд в связи с высокими коррупционными рисками. В частности, может быть рассмотрена возможность поощрения служащих за обеспечение высокого качества исполнения государственных контрактов.
Достижение высокого профессионализма участников закупочного процесса позволит обеспечить государственные и муниципальные нужды с максимальным достижением результата и минимальными затратами бюджетных средств.
В Российской Федерации среди заказчиков наблюдается дефицит квалифицированных кадров в сфере закупочного процесса, в первую очередь из-за жесткой административной ответственности даже за незначительные нарушения. Отметим, что специалисты в сфере закупок, как правило, предпочитают осуществлять профессиональную деятельность на стороне участников закупочного процесса, единственная существующая ответственность у которых в настоящее время - реестр недобросовестных поставщиков.
На основании изложенного, сформулированная задача и реализация принципа профессионализма может быть решена не только путем повышения профессионального уровня сотрудников заказчика, уполномоченного органа, но и созданием необходимых стимулов для привлечения специалистов.
2. Принцип открытости (прозрачности) федеральной контрактной системы.
Высокую значимость данного принципа подчеркивает В.Е. Белов, рассматривая его как открытую и полную информацию о деятельности в сфере госзаказов и возможность ее широкого и свободного обсуждения; публичность как возможность участия в формировании и реализации госзаказов широких слоев населения (организаций гражданского общества и отдельных граждан) [4, с. 288].
Не смотря на то, что роль сети Интернет в сфере осуществления закупок значительно возросла за последнее время, вопрос о качестве и доступности размещаемой информации для ее конечных потребителей стоит до сих пор. Представляет интерес мнение Бегтина И.В, который под качеством и доступностью информации для ее конечных потребителей понимает совокупность технических и организационных решений, обеспечивающих потребителям своевременное и удобное получение информации, возможность сопоставления сведений, полученных из разных источников, их использования, например, в качестве исходного аналитического материала [7, с. 118?119].
Законопроект предусматривает создание единой информационной системы, содержащей данные обо всех этапах закупок, начиная с планирования и заканчивая исполнением контракта. В единую информационную систему включаются документы по планированию закупок и по реализации планов, информация о заключении и исполнении контрактов, а также иные сведения, предусмотренные законом (ч. 1 ст. 5 Законопроекта). Информация является общедоступной на официальном сайте федеральной контрактной системы, адрес которого будет определен Правительством Российской Федерации. В настоящее время на официальном сайте для общего доступа бесплатно публикуются только сведения о размещении заказа и заключении контракта.
Л.М. Пахомова указывает на позитивное влияние реализации принципа информационной открытости на уровне муниципального образования: «Система муниципального заказа, выстроенная с точки зрения экономичности, эффективности, информационной открытости, может не только обеспечить качественное выполнение функций органами власти, но и стать определенным стимулом к развитию малого и среднего предпринимательства на уровне муниципальных образований» [8, с. 80].
На основе проведенного анализа можно выделить следующие направления развития информационной открытости:
реализация государственной политики в сфере формирования и объединения информационных ресурсов в сфере закупок, обеспечения прав организаций и граждан на информацию;
создание условий для интеграции с единой информационно -телекоммуникационной системой Российской Федерации;