Белорусский государственный университет, Минск
КНУ имени Тараса Шевченко, Киев
Предмет экологического права: взгляд с позиций юридической науки и законодательства Беларуси, Украины и России
Т. Макарова, д-р юрид. наук, проф.
М. Краснова, д-р юрид. наук, проф.
Аннотация
экологический право правовой акт
В статье рассматриваются теоретические положения наук экологического права Беларуси, Украины и Российской Федерации о предмете этой отрасли. Указывается, что в основном предмет экологического права этих стран обусловлен целями и задачами национального экологического законодательства и составляет природоресурсные, природоохранные и антропоохранные общественные отношения. Комплексный характер предмета экологического права способствует вовлечению в механизм регулирования экологических отношений нормы других отраслей права, а также определяет его объекты, структуру и систему данной отрасли. На данном этапе развития общества наблюдается расширение предмета экологического права, а также необходимость его формализации в положениях систематизированных правовых актах типа Экологические кодексы братских стран.
Ключевые слова: экологическое право, предмет экологического права, экологическое законодательство.
Анотація
У статті розглядаються теоретичні положення наук екологічного права Білорусі, України та Російської Федерації про предмет цієї галузі. Вказується, що в основному предмет екологічного права цих країн обумовлений цілями і завданнями національного екологічного законодавства і становить природоресурсні, природоохоронні та антропоохоронні суспільні відносини. Комплексний характер предмета екологічного права сприяє залученню в механізм регулювання екологічних відносин норми інших галузей права, а також визначає його об'єкти, структуру і систему даної галузі. На даному етапі розвитку суспільства вбачається розширення предмета екологічного права, а також необхідність його формалізації в положеннях систематизованих правових актів типу Екологічні кодекси братніх країн.
Ключові слова: екологічне право, предмет екологічного права, екологічне законодавство.
Annotation
The theoretical provisionsof the subject matter of the Environmental Law sciencein Belarus, Ukraine and the Russian Federation are discussed in the article. The authors outline that the subject matter of Environmental Law in countries under consideration is mainly determined by the goals and tasks of national legislation in the field of Environmental Law and includes natural resources relationship, relationship aimed at environmental protection and relationship aimed to guarantee person's right for sound environment. Complex nature of the subjectmatter of Environmental Law encourages the involvement of legislation fromother branches of Lawin the mechanismof Environmental Law regulation and defines its objects, structure and system. At this stage of publicdevelopment the subject matter of Environmental Law has been expanding, as well as the need for its formalization in the provisions of legal acts of systemic naturesuch as Environmental Codes of the brotherly countries.
Key words: ecological law, object of ecological law, еcological, legislation.
Общеизвестно, что предмет права составляют общественные отношения. Однако право не должно, да и не может регулировать все социальные связи: на каждом конкретном историческом этапе общественного развития правом (а на практике законодателем) должен быть достаточно точно очерчен его предмет. Согласно утвердившемуся в теории права взгляду таковой составляют те отношения, в которых находят отражение интересы общества, как индивидуальные, так и общесоциальные [1, с. 259]. При этом следует уточнить, что "право упорядочивает наиболее важные отношения, нуждающиеся в придании им правового авторитета и подконтрольные обществу, государству" [2, с. 11]. Такая постановка вопроса в целом традиционна и, безусловно, применима в отношении предмета экологического права, - отношений, возникающих по поводу окружающей среды (окружающей природной среды).
К проблеме уяснения существа экологических отношений как предмета права специалисты обращаются неизменно [3, с. 9-19; 4, с. 13-17; 5, с. 20-26; 6, с. 9-11; 7, с.28-51; 8, р. 1-5; 9, с. 19-24; 1, с. 8; 29]. Объяснением такому феномену являются сами экологические отношения, которые, во-первых, имеют двойственный - природоресурсный (экономический) и средоохранный (природоохранный и антропоохранный - экологический) характер; во-вторых, как никакие иные имеют тенденцию к развитию, и развитие это заложено в сущности, породившей их, - в природе; в-третьих, им свойственна комплексность, которая проявляется, прежде всего, в особом методе, основанном на сочетании присущего публичному праву императивного регулирования с диспозитивностью, свойственной частному праву [10, с. 14-16.].
Самая общая, принятая в науке классификация экологических отношений подразделяет их на природоресурсные и средоохранные - природоохранные и антропоохранные [10, с. 47-49; 11, с. 103; 1, с. 8]. При этом средоохранные (природоохранные и антропоохранные) отношения, в рамках которых реализуется заинтересованность общества в безопасном, благоприятном состоянии окружающей (природной) среды, имеют выраженный публичный характер. Такой характер присущ в определенной степени и природоресурсным отношениям, поскольку в сфере природопользования кроется экономическая основа любого государства. Отношения собственности на природные ресурсы имеют стратегический характер, однако использование природных ресурсов базируется на различных частноправовых формах (частная собственность на природные ресурсы, аренда, концессия и др.).
При характеристике экологических отношений как предмета права в первую очередь принято обращать внимание на критерии, которым должны отвечать объекты таких отношений. Согласно теории экологического права компонент природной среды, природный объект, природный комплекс, чтобы быть признанными объектами экологических правоотношений, должны: а) иметь естественное происхождение; б) находиться в цепи естественных взаимосвязей окружающей среды, или, как уточняет В. В. Петров, "иметь взаимосвязь с экологической системой природы"; в) выполнять жизнеобеспечивающие человека функции [11, с. 103].Развитие учения об окружающей среде как объекте правовых отношений подвело к пониманию того, что последний из названных признаков следует считать факультативным, поскольку не все части природы выполняют функции жизнеобеспечения человека, например, животные и растения, которые с целью охраны включены в Красную книгу, режим которой в принципе не предполагает их использования [10, с. 56]. Приведенные выше признаки объекта экологических отношений, безусловно, верны и сохраняют актуальность применительно к природоресурсным отношениям, где объектом использования и охраны выступают компоненты природной среды и природные объекты (земля, недра, воды, растительный и животный мир, атмосферный воздух, леса), но для определения характеристик такого интегрированного объекта экологических отношений как окружающая среда требуется дополнительное обоснование в рамках нового научного подхода, учитывающего расширение предмета экологического права. Этот новый взгляд призван продемонстрировать особенности предмета права окружающей среды, сформировать объективно необходимые границы его расширения, четко отграничить предмет экологического права от общественных отношений, входящих в предмет смежных отраслей, например, гражданского права. Представляется принципиальным, что именно при таком подходе возможен широкий взгляд на экологические отношения как на отношения по поводу окружающей среды. Более того, на наш взгляд, иной трактовки на настоящем этапе развития экологического права быть не может. Не стоит опасаться ни столь широко трактуемого предмета, ни комплексного в связи с этим характера экологического права. В ситуации экологической нестабильности стоит опасаться не того, чтобы охватить что-либо "лишнее" эколого-правовым регулированием, а того, чтобы оставить что-либо важное с экологической точки зрения "за бортом" такого регулирования, на что в юридической литературе уже ранее указывалось. Так, С.А. Боголюбов отмечает, что экологическое законодательство зачастую "являясь образцом реагирования общества на цивилизованный подход к решению проблем научно-технического прогресса, то забегает вперед, то отстает от требований и пробуксовывает" [12, с. 23].
С целью научного обоснования нового взгляда на предмет экологического права обратимся к понятию "окружающая среда", приведенному в законах Республики Беларусь и Российской Федерации "Об охране окружающей среды", а также к понятию "окружающая природная среда", приведенная в Законе Украины "Об охране окружающей природной среды". Так, за российским и беларусским законодательством "окружающая среда" представляет собой "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов" [13, ст. 1; 14, ст. 1]. За украинским законодательством "окружающая природная среда" рассматривается как совокупность природных и природно-социальных условий и процессов [28]. При таком содержании окружающая среда - интегрированный объект правовых отношений, сложный природно-социальный комплекс, который возникает в процессе взаимодействия общества с природной средой и который испытывает на себе всю нагрузку хозяйственной деятельности.
Как объект правовой охраны окружающая среда обладает следующими особенностями: а) в отличие от естественной природной среды окружающая среда представляет собой качественно новую структуру, в которой соединяются естественные природные элементы с результатами человеческой деятельности; б) если качество природной среды обеспечивается самой природой, то качественное состояние окружающей среды достигается средствами ее защиты, охраны и оздоровления; в) в области естественной природной среды центральный объект охраны - экосистема природы, в сфере окружающей среды объект охраны - экологическое благополучие человека, а охрана окружающей среды - средство его достижения.
Следует обратить внимание на наличие в составе окружающей среды не только объектов, имеющих естественное происхождение, таких, как компоненты природной среды и природные объекты (комплексы), но и объектов, которые таким признаком не наделены, но которые, находясь в составе окружающей среды, подлежат эколого-правовому регулированию - природноантропогенные объекты и антропогенные объекты.
Согласно законам Республики Беларусь и Российской Федерации "Об охране окружающей среды" природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. Таким образом, выделяют два типа природно-антропогенных объектов: а) природный объект, имеющий естественное происхождение и измененный в результате хозяйственной деятельности, например, городской лес, преобразованный в городской парк, б) объект, созданный человеком и обладающий свойствами природного объекта. Приведенные выше понятия и их определения показывают, что достаточное теоретическое обоснование в виде признаков объектов экологических отношений в юридической литературе дано лишь для области природоресурсного права. На настоящем этапе развития эколого-правового регулирования известный набор признаков уже не является оптимальным, а точнее единственно верным, поскольку определяет только признаки компонентов природной среды и природных объектов, оставляя вне теоретико-правового обеспечения иные объекты экологических отношений. Включение в сферу эколого-правового регулирования объектов, не имеющих естественного происхождения, но без которых нет самого понятия "окружающая среда", требует дополнительного научного обоснования в рамках иного концептуального подхода. Созданные деятельностью человека природно-антропогенные объекты, например парки, ботанические сады, зеленые насаждения первыми законодательными актами об охране окружающей среды, как в России, так и в Беларуси не регулировались, в силу того, что им не присущ признак естественного происхождения [15; 16]. Однако в силу того, что перечисленные и многие иные объекты, находясь в цепи взаимосвязей природной среды, выполняют рекреационные или защитные функции, они были причислены к объектам экологических отношений Законом Российской Федерации от 10 января 2002 г. [14] и второй редакцией Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002 г. [13]. Приведенные примеры демонстрируют определенную тождественность, существующую между объектами, имеющими естественное происхождение (компоненты природной среды, природные объекты), и объектами, которым таковое не присуще (природно-антропогенные объекты). Эта тождественность проявляется в том, что все они для признания их объектами экологических отношений должны находиться в составе окружающей среды и иметь с ней экологическую (т.е. естественную) связь. Признак же естественного происхождения первостепенного значения уже не имеет.
Следует учитывать и тот факт, что частью окружающей среды являются также антропогенные объекты. Последние рассматриваются как объекты, созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие свойствами природных объектов [13, ст. 1; 14, ст. 1]. Включение антропогенных объектов в легальное определение окружающей среды воспринято учеными неоднозначно. Так, М.М. Бринчук задает вопрос об "общественной потребности" такого шага, об обоснованности, а главное - о наличии соответствующих механизмов их охраны в составе окружающей среды. Он указывает на то, что законодатель не называет те антропогенные объекты, которые наряду с природными ("бабочками и кедрами") нуждаются в охране нормами экологического права [5, с.57]. Более того, принятый подход породил среди российских ученых мнение о "беспредметности" экологического законодательства [17].
Мы не усматриваем противоречия во включении антропогенных объектов в определение окружающей среды, поскольку, как было показано выше, окружающая среда (в отличие от естественной природной среды) представляет собой качественно новую структуру, в которой соединяются естественные природные элементы с результатами человеческой деятельности. При осуществлении охраны окружающей среды, избираемые при этом меры (а таковые закреплены в экологическом законодательстве) зависят именно от антропогенных объектов, воздействующих на природную среду. Экологическое законодательство устанавливает требования, предъявляемые к антропогенным объектам с позиций охраны природной среды, причем сами эти требования основаны на видах вредных воздействия, производимых антропогенными объектами, например требования в области охраны окружающей среды при размещении зданий, сооружений и иных объектов; требования в области охраны окружающей среды в отношении объектов энергетики; требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения; требования в области охраны окружающей среды к мобильным источникам и др. [13, ст.ст. 33, 39, 41, 44]. Таким образом, правовое регулирование эксплуатации антропогенных объектов в зависимости от поставленных в законодательстве задач (экологических или нет) должно осуществляться либо с учетом их нахождения в составе окружающей среды, либо без такового. Это означает, что при принятии нормативных правовых актов для исследуемой сферы общественных отношений должны быть даны ответы на вопросы: "преследуется ли в данном случае эколого-значимая цель?", "в какой степени правовое регулирование правоотношения повлияет на состояние окружающей среды?" Такой подход в юридической литературе эколого-правового содержания получил название "экологизации". В.В. Петров под "экологизацией нормативно-правовых актов" понимает "внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативно-правового акта". Необходимость такого процесса он объясняется тем, что "нормы экологического права, заложенные в специальных законах, не всегда способны действовать напрямую в регулировании экологических вопросов. По отношению к хозяйствующим субъектам, то есть тем, кто загрязняет и истощает природную среду, нормы экологического права действуют через нормативные акты, регулирующие экономическую деятельность этих субъектов" [11, с. 95]. Эта позиция, высказанная ученым еще в начале 90-х гг. ХХ века, трансформировалась в самостоятельное направление политики государства в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности [18; 19].