Анализ приведенных позиций позволяет заключить, что наиболее рационально и обоснованно мнение большинства ученых: прокуратура - необходимый элемент обеспечения разделения и взаимодействия властей, а следовательно, становления и развития демократического федеративного правового государства.
Представляется, что отсутствие единого взгляда на место органов прокуратуры в схеме разделения властей - факт, имеющий скорее позитивную, чем негативную окраску, поскольку такой сложный механизм, который на сегодняшний день олицетворяет собой российская прокуратура, не может и не должен вызывать однозначных представлений.
При рассуждениях о месте прорукатуры в системе властеотношений государства надо иметь в виду ряд важных положений, а именно: теория разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную не предусматривала существование такого института, как прокурорский надзор, что было связано, прежде всего, с неразвитостью правовой системы, поскольку данная теория возникла на заре буржуазно-демократических преобразований в Европе.
Государственная власть в России, осуществляемая в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в современных условиях не исключает, а, наоборот, подразумевает существование и функционирование такого механизма, как прокуратура. Более того, ни одна из ветвей власти не может существовать и действовать без анализируемого государственно-правового института.
Следовательно, можно утверждать, что прокуратура не является частью какой-либо ветви власти, она представляет собой особую, так называемую «контрольную» или «контрольно-надзорную» ветвь власти.
Представление об особой «контрольной» власти возникает не на базе отвлеченных, умозрительных рассуждений, а складывается довольно медленно и постепенно, на основе поэтапно развивающейся государственной практики. Зачатки этой власти коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, в деятельности различных представителей «государева ока», в конституционном контроле, возникшем впервые в США в начале XIX в. Новая ступень в развитии этой ветви власти связана с опытом (и позитивным, и негативным) социалистических стран, где были созданы своеобразные органы «общего контроля» (рабоче-крестьянская инспекция, народный контроль и т. д.), а прокуратура, в отличие от западных стран, получила право осуществлять так называемый общий надзор за законностью. Правда, реальное значение этих органов в условиях тоталитарной системы «государственного социализма» было невелико. После второй мировой войны произошел подлинный скачок в росте числа и разнообразия контрольных органов. Если ранее конституционный контроль традиционно существовал только в США, Швейцарии и Австрии (с 1920 г.), то после ликвидации колониальной системы он был воспринят в нескольких десятках новых, а также и во многих «старых» государствах (в Италии, Франции, ФРГ, Японии и др.). Возникли новые органы контроля: генеральные контролеры, народные правозащитники, счетные палаты или суды счетов и др., а в последнее десятилетие в некоторых латиноамериканских странах прокуроры были наделены отдельными полномочиями по общему надзору за законностью.
Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость, что является одним из важнейших признаков обособления данной ветви власти, закреплена в конституциях. Они обычно охарактеризованы как автономные органы, но нередко эта характеристика усилена. Так, Основной Закон Намибии 1990 г. (а эта конституция во многом вобрала в себя достижения современной юридической мысли) гласит: «Омбудсмен независим и подчиняется только конституции и закону» (ст. 89). В Органическом законе Испании № 3 -- 1981 г. данное положение детализировано: «Народный защитник не получает указаний ни от какой власти», в осуществлении своих функций он независим и действует по собственному убеждению. Согласно ст. 128 Конституции Бангладеш 1972 г. «генеральный аудитор при осуществлении своих функций не подчиняется управлению или контролю любого лица или власти». Закон ФРГ о конституционном суде 1951 г. характеризует последний как орган «самостоятельный и независимый от всех других конституционных органов». Во французском Законе 1958 г. положение конституционного совета охарактеризовано следующим образом: решения совета не подлежат обжалованию; они обязательны для всех публичных властей (включая парламент и президента), органов администрации и юстиции. Можно привести и другие формулировки конституций и законов, но думается, что и процитированные выше отчетливо отражают тенденцию признания особой контрольной власти.
Контрольные органы и должностные лица этого рода имеют разные названия: омбудсмен в скандинавских странах, некоторых штатах Индии, в африканской Намибии, в Вануату (Океания), народный (публичный) защитник -- в Испании и Колумбии, посредник -- во Франции, коллегия народной правозащиты -- в Австрии, контрольная палата -- в Польше и т. д.
Хотя контрольную власть осуществляют органы различных видов, не соподчиненные между собой, отдельные основные законы устанавливают их определенную систему. Как уже отмечалось, в Конституции Эквадора есть особый раздел «Органы контроля». Статья 146 Конституции Перу 1979 г. упоминает даже о «национальной системе контроля». В Перу эта система понимается как организационно (структурно)-функциональная и относится к иерархически построенным органам Генерального контролера. В большинстве других стран (например, в Алжире) имеются в виду самые различные органы и процедуры: система контрольной власти, о которой упоминают конституции, остается по преимуществу функциональной. Тем не менее положения перуанской Конституции имеют важное значение: системный подход к контролю служит еще одним основанием для вычленения этой особой «ветви власти». Скобина Е. А., Хренников В. Д. Прокуратура Российской Федерации как четвертая ветвь власти // Молодой ученый. -- 2017. -- №8. -- С. 246-248.
Системный подход, однако, не всегда выражен достаточно четко. Мы уже упоминали о том, что организация и деятельность конституционного суда ФРГ регулируется в разделе Конституции, озаглавленном «Правосудие», хотя с собственно правосудием (рассмотрение конкретных уголовных, гражданских и иных дел) деятельность конституционного суда имеет мало общего (кроме процессуальной формы). Декрет президента Туниса о конституционном совете № 87--1414 (1987 г.) называет этот орган лишь «консультативным органом», а в Конституции Франции 1958 г. о счетной палате говорится как о «помощнике» парламента и правительства в финансовых делах. Однако идея обособления контрольной власти находит свое отражение даже в таких актах. В том же тунисском Декрете говорится, что Совет «рассматривает любой вопрос, касающийся функционирования институтов» (под институтами, согласно французской доктрине конституционного права, которая принята в Тунисе, понимаются прежде всего высшие органы государства).
Вторая разновидность органов, обеспечивающих общий надзор за законностью -- прокуратура. Правда, такие функции она выполняет лишь в некоторых странах (Россия, Китай, Вьетнам и др.). Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде (Конституция Намибии 1990 г). Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована прежде всего на защиту интересов государства, что нашло прямое закрепление в конституциях Перу, Турции, Сирии. Да и в странах англосаксонского права генеральный прокурор (генеральный атторней) обычно выступает как главный консультант правительства по юридическим вопросам.
Вместе с тем общей тенденцией последних десятилетий стало расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий. По Конституции Сальвадора 1983 г. Генеральный прокурор защищает не только интересы государства, но и права граждан. Он избирается парламентом, что придает ему независимость от исполнительной власти. Потапова Л. В. Проблема определения места органов прокуратуры РФ в системе разделения властей. /Л.
В. Потапова.// Российский юридический журнал. -- 2005. -- № 4. -- С. 33 - 36. В некоторых странах прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий прокуратуры связан с концепцией «общего надзора», принятой в социалистических странах и сохраняемой во многих постсоциалистических государствах (Россия, Украина, Казахстан, Чехия, Словакия и др.). Здесь прокуратура следит за соответствием закону административных актов и мероприятий, а в России осуществляет надзор за законностью решений и местных представительных органов. Производя контроль, прокуратура не вправе применять какие-либо наказания, давать обязательные указания. Она вносит протест на акт данному органу, где указываются имеющиеся нарушения закона и устанавливается срок для их устранения или отмены опротестованного акта. В случае отклонения протеста прокурора он обращается, как правило, в суд.
Имеет свою специфику и деятельность органов контрольной власти. Они не устанавливают общих правил поведения, как это делает законодательная власть, не занимаются организаторской работой, что присуще исполнительной власти, не рассматривают конкретных уголовных дел, гражданских, трудовых и иных споров, что составляет сферу деятельности судебной власти. Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий. Обычно они докладывают о результатах проверок другим органам государства, которые и принимают соответствующие меры к нарушителям. Сами же органы контроля, как правило, никаких наказаний назначать не могут.
В отличие от других ветвей власти контрольная власть не устанавливает общих норм (такие нормы создают парламент и исполнительные органы). Акты контрольной власти имеют конкретный, обычно индивидуальный характер и адресованы определенным органам, учреждениям, должностным лицам, а в некоторых случаях (например, в Намибии) и частным лицам. Решения конституционных судов публикуются, но никаких других дополнительных мер суд не предпринимает: предполагается, что все заинтересованные стороны руководствуются этим решением. Счетная палата, омбудсмен, народный защитник обычно раз в год представляют отчеты парламенту, где указывают меры, необходимые, по их мнению, для совершенствования деятельности тех или иных сторон государственного аппарата. Народный защитник, обнаружив нарушения, сначала обращается к органу, допустившему их, а затем уже к вышестоящему руководству; прокуроры делают представления соответствующему органу, указывая на нарушения в его работе.
Если контрольный орган полагает, что злоупотребления значительны, он может возбудить дело в суде или обратиться к таким органам государства, которые обладают правом наказывать виновных и смещать их с должности. Вместе с тем в некоторых странах контрольные органы, не имея права изменять или отменять акты администрации, не лишены некоторых функций оперативного исправления замеченных недостатков. Конституционный суд наряду с решением вопроса по существу может высказаться и о мерах по совершенствованию тех или иных институтов (но только с юридических, а не политических позиций). Народный защитник в Испании, кроме возбуждения дела в суде, обращения в конституционный суд, доклада парламенту и т.д., вправе предложить компетентным органам наказать виновное должностное лицо. Французский Посредник наделен полномочием возбудить дело о дисциплинарном производстве, генеральный контролер может давать и некоторые указания по совершенствованию деятельности учреждения.
Сказанное свидетельствует о новой тенденции разделения властей в современных условиях. Идет «отпочкование» новой ветви власти -- контрольной. Этот процесс еще не завершен: во многих странах тенденция обособления контрольной власти имеет лишь характер поисков. Да и обширные полномочия, которыми наделены контрольные органы, в ряде стран в условиях авторитарных политических режимов оказываются весьма далекими от своего практического воплощения. Однако стоит более внимательно приглядеться к этому процессу.
1.2 Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры в Российской Федерации
Организация и порядок, а так же основы деятельности Прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, на это ссылается статья 3 Закона «О прокуратуре». Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.07.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.11.1995, N 47, ст. 4472.
Что бы понять конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры в Российской Федерации необходимо рассмотреть функции данного органа и цели достигаемые им.
Конституция Российской Федерации не предусматривает перечня функций органов прокуратуры. Однако они прямо вытекают из тех целей и задач, определяемых Конституцией Российской Федерацией, которые государство ставит перед органами прокуратуры, поскольку через реализацию конкретных функций выполняются задачи и достигаются цели, стоящие перед этим надзорным органом.
Цели и задачи прокурорского надзора -- две категории, тесно связанные между собой, но в тоже время отличающиеся друг от друга. Цели -- это результат, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры в целом и, в частности, прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете, они, как отмечалось, в первую очередь определяются Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», отраслевым законодательством и подзаконными актами, регламентирующими деятельность прокурорских органов. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре.
Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:
1) обеспечение верховенства закона;
2) обеспечение единства и укрепления законности;
3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;