О РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ДЕПОЗИТАРИЕВ КАК СУБЪЕКТОВ ОТНОШЕНИЙ НА РЫНКЕ ЦЕННЫХ БУМАГ
Р.В. Чикулаев
кандидат экономических наук, доцент
Пермский государственный национальный
исследовательский университет
В статье анализируется один из ключевых вопросов постоянно обновляемого в последнее время законодательства о ценных бумагах. Это вопрос деятельности «центрального депозитария», понятие которого стало множественным. Объясняются теоретические предпосылки легального закрепления «центрального депозитария» как субъекта отношений в сфере оборота ценных бумаг. Исследуется и обобщается нормативно-правовая база о «центральном депозитарии», формируемая еще с начала 1990-х годов. Предлагается понятие правоактивности как конкретизирующее категорию правоспособности с учетом ее неопределенности применительно к субъектам отношений оборота ценных бумаг. Дается оценка содержания вновь принятого Федерального закона «О центральном депозитарии». Обосновываются система основных юридических признаков «центрального депозитария» и его главное хозяйственное и правовое значение, а также перспективы его роли как субъекта правоотношений на рынке ценных бумаг в условиях действующего нормативного регулирования.
Ключевые слова: ценные бумаги; финансовый рынок; гражданский оборот; центральный депозитарий; принципы; правовое регулирование; субъект; правоотношение; правоспособность; правоактивность; эмитент; реестр
центральный депозитарий ценная бумага
Название данной статьи привлекает к себе внимание уже тем, что понятие «центральный депозитарий» употреблено во множественном числе. Действительно, вопросы внедрения института центрального депозитария в систему отношений в сфере оборота ценных бумаг рассматривались с начала 90-х гг. прошлого века. Как правило, специалисты были склонны говорить именно о «центральном депозитарии» в единственном числе, т.е. как об особом моносубъекте, включающем в себя лишь единственный инструмент учетной системы ценных бумаг. Однако с принятием Федерального закона «О центральном депозитарии» [15], вступившего в силу с 1 января 2012 г, и уже успевшего пережить изменения, ситуация в корне изменилась. В настоящей статье мы постараемся выявить основные предпосылки, особенности и задачи совершенствования правовой регламентации центральных депозитариев как важнейших субъектов системы отношений гражданского оборота ценных бумаг.
Отметим, что законодательное введение данного субъекта в систему отношений оборота ценных бумаг обусловлено рядом причин особого свойства и этому предшествовал довольно долгий и сложный подготовительный период. Являясь частью учетной системы сферы ценных бумаг, «центральный депозитарий» оказался объектом влияния тех же факторов, которые имеют значение и для учетно-депозитарной системы как таковой. Поэтому проблемы многоступенчатости, недостаточной развитости, неустойчивости правового положения и непроработанности норм о депозитарной деятельности вообще актуальны и для «центрального депозитария». В частности, Д.И. Степанов, характеризуя актуальность вопросов правового регулирования учетно-депозитарной системы, замечал, что «отечественная наука права в рассматриваемой области крайне скудна по части “позитивной программы”», … учетную систему лихорадит из-за множественных упущений, допущенных на этапе создания существующей системы учета прав на ценные бумаги» [23, с. 95]. В таких условиях концептуальное понимание правоспособности «центрального депозитария» не могло быть однозначным. В большинстве случаев предполагалось, что это лицо должно разрешить ряд уже назревших и вытекающих из довольно несовершенного законодательства о ценных бумагах проблем: номинального держания, учетной функции при осуществлении клиринга, защиты прав владельцев бездокументарных ценных бумаг и ряда других. Вместе с тем трудно не согласиться с Д.И. Степановым в том, что для решения этой проблемы необходимо было сначала определиться, на какой из основных доктрин ценных бумаг (вещно-правовой или обязательственно-правовой) будет развиваться отечественное законодательство [23, с. 115]. Также заметим, что, принимая в целом точку зрения Д.И. Степанова, нельзя игнорировать и другие концептуальные положения и подходы как к содержанию самих ценных бумаг, так и к механизму регулирования их оборота. Поэтому проблему можно признать еще более широкой и «центральный депозитарий» будет органично встроен в правовую систему лишь тогда, когда сама эта система будет отвечать требованиям общей правовой гармонии.
Целый ряд юридических концепций «центрального депозитария» предлагался многими специалистами и специализированными организациями: ФСФР РФ, Минфин РФ, НАФОР, ПАРТАД, профильными комитетами палат Федерального Собрания РФ. Ряд законопроектов и комментариев к ним был разработан и опубликован [8; 9; 10]. Большинство проектов предполагали такие подходы, как придание «центральному депозитарию» функций номинального держателя, либо банка-корреспондента, либо вышестоящего депозитария по отношению ко всем остальным депозитариям и регистраторам, либо центрального контрагента по операциям клиринга, либо единого учетного центра по сбору и хранению информации обо всех операциях перехода прав на ценные бумаги, либо сочетание всех или части названных функций. Различными были подходы к определению организационно-правовой формы «центрального депозитария»: государственная, частная (коммерческая, некоммерческая организация, только акционерное общество), смешанная. Дискуссионным был вопрос и о количестве «центральных депозитариев»: либо он должен быть единственным в стране (т.е. собственно «центральным»), либо количество их может быть любым, либо ограничивается по каким-то критериям.
Наконец, существенным вопросом была функционально-юрисдикционная правоспособность, которую мы предлагаем конкретизировать через вводимое нами понятие «правоактивность», включающее конкретно-юридическое содержание деятельности субъекта без привязки к категории его специальной правоспособности (содержание которой пока остается не вполне юридически определенным и имеет скорее ограничительное значение, отражаемое, к примеру, в лицензии или уставе). Таким образом, правоактивность «центрального депозитария» рассматривалась по-разному. Особо дискутировались вопросы о возможности учитывать любые ценные бумаги, или только эмиссионные, или лишь эмиссионные, но подлежащие государственной регистрации, совмещать свою деятельность с иными видами предпринимательской деятельности, создаваться в той или иной организационно-правовой форме и т.д. К примеру, одним из вариантов было создание двух «центральных депозитариев» - для учета прав по акциям и облигациям соответственно.
Есть основания полагать, что одним из основных факторов появления «центрального депозитария» в числе специализированных субъектов особой группы юридических отношений в сфере оборота ценных бумаг стало фактическое (основанное главным образом на нормах подзаконных актов) подразделение депозитарной деятельности как таковой на три основных вида, которые выделил А.Н. Дурнов: деятельность депозитария-хранителя, депозитария-попечителя и специализированного депозитария инвестиционного фонда [6]. На фоне многочисленных моделей усовершенствования национальной системы торговли ценными бумагами и учета прав на них, при устойчивой тенденции к рецепции зарубежного опыта развивалась идея «центрального депозитария» и появился целый ряд законопроектов. Можно сказать, что идея «центрального депозитария» как бы существовала в отрыве от реальной юридической материи. Само по себе словосочетание «центральный депозитарий» можно было встретить в литературе еще начала 1990-х гг., но те предметы, которые под ним подразумевались, часто не имели между собой ничего общего. Весьма примечательно, что тема правового регулирования деятельности именно «центрального депозитария» в работах российских ученых-юристов практически не исследована. Так, в диссертациях, посвященных учетной системе рынка ценных бумаг, в том числе в работе А.Н. Дурнова, говорится о депозитарной деятельности как таковой, но вопросы «центрального депозитария» не затрагиваются вообще.
Также отметим, что само появление идеи «центрального депозитария» связывается, с экономических позиций, с мировым финансовым кризисом 1980-х гг. и рекомендациями т.н. «группы тридцати». Основным лейтмотивом при этом было создание единственного центрального звена учетной системы как наиболее надежного хранителя информации о правах и сертификатов ценных бумаг, позволяющего, кроме всего прочего, обеспечивать в необходимых случаях обездвижение и дематериализацию ценных бумаг (более подробно об этом говорит, например, А.А. Пучков) [20].
Такая ситуация отразилась и в нормативном поле. Так, указом Президента РФ «О мерах по формированию общероссийской телекоммуникационной системы и обеспечению прав собственников при хранении ценных бумаг и расчетах на фондовом рынке Российской Федерации» [13] было предусмотрено создание особой некоммерческой организации - Центрального фонда хранения и обработки информации фондового рынка. Основными направлениями деятельности организации стали: обеспечение сохранности информации о праве собственности на ценные бумаги, об объемах и ценах сделок на рынке ценных бумаг, копий учредительных документов и обязательной отчетности эмитентов ценных бумаг, предоставление такой информации уполномоченным государственным органам, а также частным лицам (за плату), оказание услуг по хранению сертификатов ценных бумаг. Здесь же устанавливалось, что сохраненная и предоставленная таким образом информация может служить надлежащим доказательством права собственности на ценные бумаги.
Иначе говоря, еще до принятия Федерального закона «О рынке ценных бумаг» указ Президента РФ впервые квалифицировал особый вид деятельности в сфере ценных бумаг (которую мы сейчас бы и назвали «депозитарной деятельностью») и обозначил субъект такой деятельности, который предполагался единственным и, по характеру исполняемых юридических функций, был ближе всего к «центральному депозитарию». Впрочем, этот же указ Президента РФ содержал ссылки на деятельность иных т.н. «депозитарных, депозитарно-клиринговых и расчетно-депозитарных организаций», понятие которых при этом, однако, не раскрывалось. Ни в законе, ни и в практике такие «полиактивные депозитарии» развития не получили, что можно признать позитивным, в ином случае действующая система депозитарного учета прав на ценные бумаги была бы, скорее всего, еще более хаотичной.
Позднее правовой статус этого субъекта был изменен указом Президента РФ «Об обеспечении прав инвесторов и акционеров на ценные бумаги в Российской Федерации» [18]. Субъект впервые получил дублированное название «Центральный депозитарий - Центральный фонд хранения и обработки информации фондового рынка» и, таким образом, был нормативно закреплен в российском праве именно как «центральный депозитарий» (!). Функции этого субъекта остались, в целом, прежними (хранение ценных бумаг, информации о них, выдача информации в подтверждение прав на бумаги), но правовая форма изменилась - возобладала тенденция огосударствления «центрального депозитария» и закрепления его в форме федерального государственного унитарного предприятия. В развитие этих ключевых указов Президента РФ был принят, и юридически действует до сих пор целый ряд иных актов [12, 14, 16]. Таким образом, на настоящий момент, с легальных позиций, существует как бы не один, а два субъекта, определяемые в нормативных актах как «центральный депозитарий» упомянутыми указами Президента и постановлениями Правительства РФ, сохраняющими юридическую силу, и Федеральным законом «О центральном депозитарии» соответственно. Это означает наличие правовой коллизии, которую следует разрешить путем отмены устаревших правовых актов.
Интересно, что А.В. Габов выявляет факт появления в праве и объективной реальности некоего «центрального депозитария», но от оценки этого факта воздерживается. В частности, он пишет: «Центральный депозитарий был учрежден постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. №741…», а далее, по всей видимости, рассматривает «центральный депозитарий» уже как существующий, но не работающий [4, с. 853, с. 872]. Мы же придерживаемся несколько иного мнения, считая нормативные акты 1990-х гг. юридическим казусом, а предусмотренный ими «центральный депозитарий» - фантомным понятием, которое фактически никогда не было использовано ни в юридической, ни в хозяйственной практике.
Резюмируя сказанное, отметим, что с 1995 по 2012 г. существование «центрального депозитария» в системе правовых актов о ценных бумагах России, во-первых, имело место, во-вторых, предполагало данный субъект единственным, в-третьих, существующим в государственной (с 1997 г.) форме собственности.
В доктринальном аспекте позиции различных авторов относительно правового положения «центрального депозитария», во-первых, не отличаются единством, во-вторых, вообще довольно немногочисленны, что не позволяет говорить о сколько-нибудь сформированной системе подходов к «проблеме центрального депозитария». Приведенные выше предпосылки, сформулированные Д.И. Степановым, развивались дифференцированно. Сам Д.И. Степанов в своей же работе, целиком посвященной вопросам защиты прав владельцев ценных бумаг, учитываемых записью на счете, пришел к выводам о том, что центральная проблема смешения ценных бумаг при их учете как на одном уровне (в книгах обязанного лица), так и по многоуровневой схеме (в том числе, при междепозитарных отношениях с использованием фигуры номинального держателя), с вещно-правовых позиций не приводит к появлению каких-то особых способов владельческой защиты [22, с. 90-94, с. 118-122]. Таким образом, хотя, возможно, и в неявной форме (в отношении собственно «центрального депозитария» автор не высказался), но из выдвинутых Д.И. Степановым положений следует, что никакой, даже «суперпосредник» (рассматриваемый нами «центральный депозитарий»), равно как и иные учетные институты (регистратор, обычный депозитарий, номинальный держатель и др.), полностью не решит проблемы защиты прав собственников ценных бумаг.
В свою очередь, М. Ясус рассматривает институт «центрального депозитария» прежде всего как элемент управления рисками, наряду с субъектами клиринговой деятельности, ввиду несихронизированного во времени исполнения обязательств по сделкам с ценными бумагами, служащих предметом клиринга и депозитарного учета одновременно [26, с. 87-94]. Им же были высказаны мысли о возможности существования не одного, а нескольких «центральных депозитариев», о законодательном закреплении дополнительных расширенных полномочий этого субъекта в части не только фиксации, но и осуществления прав на ценные бумаги. Если учесть, что этот же автор придерживается крайне спорных (до степени радикального противоречия со сложившейся доктриной) взглядов на правовую природу ценных бумаг вообще, в том числе всерьез предлагая отказаться от легального закрепления родовидовых конструкций ценных бумаг [25, с. 78-84], то дать оценку его суждениям о месте «центрального депозитария» в правоотношениях оборота ценных бумаг крайне сложно. Конечно, трудно не согласиться с идеями о повышении степени правозащищенности владельцев бумаг и необходимости дополнительного антимонопольного контроля при концентрации депозитарных услуг с появлением центрального субъекта. Но нам видится излишне узким взгляд на «центральный депозитарий» лишь как на элемент системы клиринга или даже вообще торговли на рынке ценных бумаг. Впрочем, характерно то, что некоторые идеи (о расширенных полномочиях и специальном законодательном регулировании «центрального депозитария») как раз и были реализованы в законе.