Статья: Лоббирование в Великобритании: история развития и проблемы регулирования

3. Депутат-лейборист Т. Уотсон пожаловался на «беспрецедентное и постоянное лоббирование» законопроекта о цифровой экономике, которое финансировал П. Мандельсон. Уотсон полагал, что около 100 человек работают полный рабочий день с целью «продавить» парламент и, вероятно, лишь двое из них являются представителями молодежи, интересы которой затрагивает рассматриваемый билль. Он отметил, что «очень трудно сопротивляться, когда тебя лоббируют люди, которых ты уважаешь и которыми ты восхищаешься»^[21]. Лорд Д. Пэттем обвинил правительство в попытке протолкнуть законопроект без надлежащего обсуждения, несмотря на то, что в своем первоначальном виде данный законопроект совершенно не соответствовал цели его принятия^[22].

4. Лидер консервативной партии заявил, что «следующий большой скандал - это лишь вопрос времени. Слишком теплые отношения между политикой, правительством, бизнесом и деньгами - это проблема, которая противоречит линии партии и слишком долго портит нашу политику». Он пообещал повысить «прозрачность» с целью «очищения политики от лиц, покупающих власть и влияние»^[23]. Кэмерон имеет личный опыт практики «вращающихся дверей»: он являлся министерским специальным советником - сперва у Н. Ламонта (канцлера казначейства), затем у М. Говарда (главного секретаря). После этого он стал директором по корпоративным вопросам в Carlton Communications в то время, когда компания получила лицензию на запуск первого в мире цифрового наземного телевизионного сервиса (ONdigital - позже ITV digital). Затем он баллотировался в парламент, оставаясь консультантом Carlton.

В марте 2010 г. Консультативный комитет по вопросам бизнеса сообщил, что Т. Блэр стал платным консультантом нефтяной компании с интересами в Ираке через 14 месяцев после ухода в отставку с поста премьер-министра 27 июня 2007 г.^[24]. В июле 2008 г. он обратился в Комитет с просьбой сохранить его отношения с UI Energy Corporation в тайне из-за «чувствительности рынка», и Комитет согласился отложить публикацию на 3 месяца. Затем Комитет был вынужден «гоняться» за Блэром, направив в его офис официальное письмо в ноябре 2009 г. Ответ на это письмо был получен Комитетом в феврале 2010 г. с просьбой о продолжении хранения секрета. Председатель Комитета лорд Я. Лэнг принял решение о размещении указанной информации в Интернете с пометкой «Задержка обусловлена чувствительностью рынка». UI Energy также нанимала других экс-высокопоставленных чиновников, таких как: бывший премьер-министр Австралии Б. Хоук, бывший министр обороны США Ф. Карлуччи и бывший командующий США по Ближнему Востоку генерал Дж. Абизаида^[25]. Имелась информация о том, что последний получал прибыль от контрактов, заключенных во время войны в Ираке. Блэр получил 1 млн. фунтов стерлингов от правящей семьи в Кувейте за доклад о нефтяной политике государства на ближайшие 30 лет. Расследование, проведенное газетой Guardian в 2009 г., обнаружило, что Блэр получил несколько миллионов от «партнерства с непонятной структурой под названием Windrush Ventures, что позволило ему избежать надлежащего раскрытия счетов компании»^[26].

В декабре 2011 г. газета Independent сообщила, что лоббистское агентство Bell Potinger осуществляет различную деятельность от имени своих клиентов в ущерб интересам общества, включая махинации с поисковиком Google и страницами Википедии. Одно из обвинений состояло в том, что Bell, действуя от имени Dyson (английская фирма-изготовитель бытовых электроприборов), использовало свое влияние на премьер-министра и министерство иностранных дел для ограничения импорта китайских «контрафактных» товаров^[27].

В январе 2009 г. Специальный комитет по государственному управлению Палаты общин опубликовал доклад «Лоббирование: доступ и влияние в Белом доме», в котором отмечалось следующее: 1) лоббирование государственных решений является законным, необходимым элементом демократического процесса. Индивиды и организации обоснованно желают влиять на решения, которые могут повлиять на них, их близких и их окружение. Правительство, в свою очередь, нуждается в знаниях и информации, которые может предоставить лоббирование; 2) приводится множество примеров практики «вращающихся дверей», когда бывшие члены парламента и министры работают в лоббистских фирмах (Д. Норрис, Д. Рид, Д. Каннингем, Я. Маккартни и др.); 3) критикуется свободный доступ BAA в Министерство транспорта, отмечается положительная роль участия в политическом процессе всех заинтересованных лиц, но при этом отмечается, что такое участие должно быть открытым, а не увеличивать «политический цинизм», который хуже, чем «отсутствие участия заинтересованных лиц вообще».

Доклад рекомендовал «обязательную регистрацию лоббистов для обеспечения прозрачности в отношениях между представителями Белого дома и внешними интересами». Он также содержал вывод о том, что саморегулирование лоббистской сферы «сильно фрагментировано» и «охватывает незначительное количество лоббистов»^[28].

В октябре 2009 г. правительство отвергло идею создания обязательного реестра лоббистских групп. Вместо этого предлагалось следующее: 1) все департаменты должны будут размещать на своих официальных сайтах квартальные отчеты о встречах министров с группами интересов, а также о денежных средствах, полученных министрами и их помощниками в ходе таких встреч. При этом не вводилось требования о раскрытии подробностей данных встреч; 2) будет расширен список государственных служащих, которые обязаны сообщать о своих доходах и расходах; 3) индустрия лоббирования должна уделять больше внимания саморегулированию (при этом не было дано каких-либо рекомендаций относительно времени, в течение которого должен быть решен этот вопрос)^[29].

«Альянс за прозрачность лоббирования» подверг решение правительства критике, заявив, что «саморегулирование - это не регулирование»; он сравнивал существующее положение вещей со скандалом, связанным с расходами депутатов.

В августе 2009 г. Transparency International UK получила грант от благотворительного фонда Д. Раунтри для оценки уровня коррупции в Великобритании. Одной из причин проведения исследования послужила «неподтвержденная информация, а также распространенное мнение о том, что некоторые государственные учреждения и политические процессы в Соединенном Королевстве крайне корумпированы, например, финансирование избирательных компаний».

До 2014 г. лоббистский сектор в Великобритании функционировал на основе саморегулирования через Совет по связям с общественностью. Он был образован Ассоциацией профессиональных политических консультантов, Ассоциацией консультантов по связям с общественностью и Королевским институтом по связям с общественностью и провел свое первое заседание в июле 2010 г. под руководством Э. Франс. Первый реестр индивидуальных лоббистов был опубликован 1 марта 2011 г. За время своего существования реестр неоднократно подвергался критике за свою неэффективность, отмечалось, что многие сведения, содержащиеся в нем, являются неполными или неточными. В частности, в 2011 г. Альянс за прозрачность лоббирования заявлял, что до 90% британских лоббистов просто игнорируют факт существования реестра^[30]. В настоящее время работа реестра приостановлена в связи с формированием новой системы раскрытия лоббистской информации.

Что касается осуществления лоббирования членами британского Парламента, то для начала следует упомянуть о четырех резолюциях, принятых в разное время и направленных, в первую очередь, на борьбу с взяточничеством: 1) резолюция от 2 мая 1695 г. - «Предложение члену Парламента денежных средств в обмен на продвижение интереса противоречит Конституции и является преступлением»; 2) резолюция от 22 июня 1858 г. - «Ситуация, когда депутат за плату или иное вознаграждение проталкивает, продвигает или защищает частные интересы, противоречит обычаю и унижает достоинство Палаты общин»; 3) резолюция от 15 июля 1947 г. - «Несовместимо с достоинством Палаты общин и обязанностями перед избирателями, а также с содержанием права на свободу слова, ситуация, когда депутат вступает в контакт с внешним субъектом, контролирующим или ограничивающим его полную независимость и свободу действий в Парламенте и вынуждающим его представлять интересы данного субъекта по каким-либо вопросам, подлежащим рассмотрению в Парламенте; депутат за плату или иное вознаграждение, которое он или член его семьи получил или ожидает получить, не должен: а) защищать интересы или поднимать вопрос от имени внешнего субъекта; б) оказывать влияние на члена любой палаты или министра с целью склонения их к этому; это касается любого вопроса, предложения, представления, законопроекта, внесения поправок в предложение или законопроект, получения доступа к служащим Короны»; 4) резолюция от 6 ноября 1995 г. - «Необходимо пресекать платное представительство интересов членами Парламента; парламентарии, получившие плату за продвижение интересов, не должны участвовать в рассмотрении проблем, касающихся их клиентов». Все эти резолюции в настоящее время mutatis mutandis являются приложениями к Кодексу поведения членов Парламента.

Сам Кодекс среди основных принципов поведения членов Парламента называет следующие: самоотверженность - решения должны приниматься исключительно в интересах общества, независимость от третьих лиц или организаций, объективность - выбор по заслугам, подотчетность - ответственность перед обществом, открытость - ограничение доступа к информации возможно только в интересах общества, честность - недопустимость конфликта интересов.

Парламентарии должны основывать свое поведение на интересах общества, избегать конфликта между личным и общественным интересами, а при возникновении такого конфликта, решать его незамедлительно и в пользу интересов общества. Членам Парламента запрещено принимать денежные средства за поддержку или противодействие принятию любого законопроекта или решения, а также за представительство интересов в любой палате или комитете. Они несут персональную ответственность за своевременное и корректное представление финансовой информации, а также за аутентичность «расходы-доходы»^[31].

До 2014 г. взаимоотношения чиновников и лоббистов косвенно регулировались множеством законов и кодексов (основным документом являлся Civil Service Code, на его основе каждый государственный орган разрабатывал свой Management Code). Акцент ставился на поведении и финансовых интересах членов Парламента, а не групп давления. Контролем за лоббистской деятельностью занимался Комитет по государственным стандартам.

В 2014 году Парламентом Великобритании принимается долгожданный и «многострадальный» Закон о прозрачности лоббирования, проведении непартийных кампаний и учреждении профсоюзов, довольно-таки объемный и сложный для восприятия нормативный правовой акт, состоящий из трех относительно независимых частей. В части, посвященной лоббированию, законодатель иначе подошел к решению вопроса о предмете регулирования - «бремя доказывания» с чиновника было перенесено на представителя интересов, именуемого лоббистом-консультантом.

В соответствии с названным законом запрещено заниматься лоббированием без регистрации. Лоббирование определяется как «совершение коммуникации с министром или постоянным секретарем по вопросам, касающимся разработки, принятия или изменения любого законодательного предложения; разработки, принятия или изменения проводимой политики; любых действий правительства, связанных с контрактами и иными соглашениями, грантами и иной финансовой помощью, лицензии и разрешения; другой функции государственного аппарата». При этом лицо не считается осуществляющим лоббирование, если оно занимается нелоббистской деятельностью (коммуникация совершается в других целях); совершает случайную (разовую) коммуникацию либо взаимодействует с любым должностным лицом, кроме министра и постоянного секретаря.

Ведением реестра лоббистов, хранением и опубликованием информации занимается регистратор. При регистрации лицо должно сообщать о себе следующую информацию: 1) компания - название, регистрационный номер, адрес офиса, имена директоров и любого секретаря; 2) партнерство - имена партнеров, адрес головного офиса или места осуществления деятельности; 3) индивид - имя и рабочий адрес; 4) другое лицо - аналогичные сведения + любую информацию по запросу регистратора, заявление о намерении соблюдать какой-либо кодекс поведения. Кроме того, каждый квартал зарегистрированное лицо сообщает о своих клиентах и изменениях регистрационных данных. При нарушении установленных требований лицо может быть подвергнуто штрафу (который бывает двух видов - уголовным и гражданским). Указанными нарушениями могут быть: а) представленная информация является неполной или неточной; б) не представлен квартальный отчет или не устранен «пробел» в ранее поданном отчете^[32].

Сразу же после появления на свет Закон о прозрачности лоббирования подвергся жесточайшей критике как со стороны заинтересованных в создании грамотно функционирующего реестра лоббистов групп давления, так и со стороны активной части гражданского общества, а также со стороны сторонников реформы британского лоббизма в правительстве. Действительно, Закон получился недоработанным, однобоким и крайне слабым, даже невозможным к применению и реализации закрепленных в нем положений (было сделано большое количество отсылок к «предписаниям», которые так и не были разработаны). Необоснованно был ограничен круг объектов лоббистской деятельности, т.е. тех должностных лиц, которые гипотетически могут стать мишенью лоббистских атак. Около половины всей посвященной лоббированию части закона было посвящено регистратору, его полномочиям и функциям.

Поэтому нет ничего удивительного в том, что крупнейшие игроки лоббистского поля публично заявляли о намерении игнорировать требования закона до его переработки^[33].

В мае 2010 г. на одном из совещаний правительство Великобритании принимает коалиционное соглашение, одной из целей которого являлось стремление «регулировать лоббирование посредством введения обязательного реестра лоббистов и обеспечения максимальной прозрачности». Четыре года разрабатывался соответствующий законопроект. По неизвестной причине было принято решение объединить меры по повышению прозрачности законодательного процесса с регулированием деятельности благотворительных организаций и профсоюзов. Это превратило билль в «проходной» законопроект. Правительство ставило себе целью выяснить «кто лоббирует правительство и в чьих интересах». В данном контексте существующий реестр лоббистов является фикцией, поскольку, во-первых, регистрироваться обязаны только лоббисты из Великобритании, и, во-вторых, эти лоббисты должны указывать только имена клиентов, которые встречались с министром или постоянным секретарем. Запись в реестре выглядит следующим образом: лоббистская фирма «А» зарегистрировала «Б» и «В». Очевидно, что в данном случае ни о каком повышении прозрачности не может быть и речи. Складывается впечатление, что рассматриваемый закон был принят «для галочки».