Статья: Лоббирование в Великобритании: история развития и проблемы регулирования

УрЮИ МВД России 620057, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 66

Лоббирование в Великобритании: история развития и проблемы регулирования

Агапов Игорь Олегович

адъюнкт адъюнктуры

Аннотация

правовой корпорация лоббирование власть

Предметом исследования является лоббирование в Великобритании. Особое внимание автор уделяет тесной взаимосвязи между продвижением частных интересов высшими чиновниками британского правительства и коррупционными скандалами. Подробно изучаются правовые рамки взаимодействия служащих Короны с представителями крупных корпораций, активно развивающаяся практика "вращающихся дверей". Анализируется Закон о прозрачности лоббирования, делаются выводы о его неспособности увеличить открытость взаимоотношений власти и бизнеса в Соединенном Королевстве. Кроме того, приводится ряд примеров, типичных для неурегулированного лоббизма. В исследовании использовались как общенаучные, так и специальные методы: исторический, аналитический, статистический, формально- и технико-юридический и др. Основными выводами проведенного исследования являются следующие положения: лоббирование в Великобритании очень тесно связано с коррупционными проявлениями, британские СМИ пестрят заголовками о сомнительных действиях то одного, то другого крупного политика; действующие правовые рамки взаимодействия лоббистов с чиновниками не могут обеспечить хоть сколько-нибудь ощутимого ограничения произвола солидных экономических субъектов; основной закон, регулирующий лоббирование в Соединенном Королевстве, нуждается в существенной переработке.

Ключевые слова: история, лоббирование, Великобритания, представительство интересов, парламент, правительство, правовое регулирование, коррупция, прозрачность, пересмотр

Abstract

The subject of this research is the lobbying in Great Britain. A special attention is given to the close connection between the promotion of private interests by the high rank officials of the British governments and the corruption scandals. The author thoroughly examines the legal frameworks of the collaboration on the Royal servants with the representatives of major corporations, a so-called, actively developing practice of “rotating doors”. The law on transparency of lobbying is being analyzed; the conclusion is made about its inability to improve openness of the relationship between the authorities and the business in the United Kingdom. In addition to that, the author demonstrates a number of examples typical for the unbalanced lobbyism. Among the main conclusions are the following: lobbyism in Great Britain is tightly linked to the manifestations of corruption; British mass media is filled with headlines on the controversial actions of one or another politician; the acting legal frameworks of the collaboration between the lobbyist and the officials cannot provide any notable restrictions on the lawlessness of the reputable economic constituents; the fundamental law regulating lobbying in the United Kingdom requires significant changes.

Keywords: history, lobbying, Great Britain, interest representation, Parliament, Government, regulation, corruption, transparency, review

Лоббирование в Великобритании играет значительную роль в формировании законодательства и деятельности различных организаций и групп, действующих на национальном, региональном и местном уровнях.

Одно из определений данного термина гласит, что лоббирование - это «осуществляемая на профессиональной основе попытка повлиять на национальное правительство, парламент, легислатуру или администрацию, региональное или местное правительство, другой государственный орган по любому вопросу, входящему в его компетенцию, либо консультирование тех, кто желает оказать такое влияние»^[1].

Формальные процедуры позволяют отдельным представителям гражданского общества влиять на парламентариев, но основная часть лоббирования осуществляется корпоративными, благотворительными и торговыми ассоциациями, которые стремятся к изменению проводимой государственной политики. Индивиды и организации, работающие в этом секторе, для описания своей деятельности вместо «лоббирования» используют термины «связи с общественностью», «вопросы, представляющие общественный интерес», «политические консультации» и «корпоративные вопросы». Наряду с отдельными организациями, занимающимися внутренним лоббированием, значительная доля лоббистской деятельности принадлежит профессиональным агентствам по связям с общественностью, представляющим интересы сразу нескольких клиентов.

Индустрия профессионального лоббирования в Великобритании стала быстро развиваться с середины 1990-х гг. В 2007 г. на лоббистскую деятельность было потрачено 1,9 млрд. фунтов стерлингов, в процесс было вовлечено 14000 человек, отдельные депутаты встречались с лоббистами более 100 раз в неделю^[2].

Начиная с 1994 г. парламентарии несколько раз жаловались на то, что они становились объектами «недопустимого» воздействия, был проведен ряд полицейских расследований. Текущий уровень лоббирования вызывает серьезную обеспокоенность британского общества. Особого внимания заслуживает давно вошедшая в моду среди английских чиновников практика «вращающихся дверей» - перемещение между законодательной и коммерческой ролями, приводящее к конфликту интересов. Министры все чаще используют так называемых «специальных советников» (сотрудников, нанятых министром лично, но за счет бюджетных средств), которые приходят из частного сектора и участвуют в избирательных кампаниях, находясь на государственном обеспечении, тем самым, являясь одновременно и лоббистами, и консультантами.

История «лоббирования по-английски» насчитывает более 200 лет. Причем, именно в Великобритании лоббирование наиболее тесно связано с коррупцией в высших эшелонах власти.

В 1800-х гг. популярным способом постановки вопросов перед парламентом являлись петиции. В частности, в 1839 г. в Парламент было подано 13657 петиций по 90 различным вопросам с 4,5 млн. подписей^[3].

В 1866 г. группа «суфражисток» обратилась в парламент и лоббировала его с целью предоставления женщинам равных политических прав^[4]. Эти попытки оказались безуспешными и в 1903 г. было образовано общество суфражисток, чьим девизом стало «Делами, а не словами»; они перебивали министров на публичных выступлениях, использовали баннеры, различные насильственные и ненасильственные прямые действия; суфражистки добились своего в 1928 г., когда был принят Закон о народном представительстве^[5].

В 1923 г. У. Черчилль действовал в качестве высокооплачиваемого лоббиста Burmah Oil (в настоящее время - British Petroleum), убедив британское правительство передать Burmah исключительные права на персидские (иракские) ресурсы^[6].

В 1994 г. газета Guardian обвинила лоббиста Я. Грира из Ian Greer Assosiates в подкупе двух депутатов-консерваторов, Н. Хамильтона и Т. Смита, для получения возможности задавать вопросы и решать другие задачи в Парламенте от имени Мохаммеда аль-Файеда (египетский предприниматель, владелец футбольного клуба «Фулхэм» (до июля 2013 г.), парижского отеля Ritz и лондонского универмага Harrods (до 2010 года). В 2013 году состояние Файеда оценивалось в 1,4 млрд. долларов США, что делает его 1031-м по счёту в списке самых богатых людей мира), позже этот случай был назван «Плата за вопросы»^[7]. Смит почти сразу признал факт получения денежных средств от Файеда и подал в отставку. Хамильтон долгое время свою вину отрицал. После длительного изучения всех обстоятельств дела парламентское расследование установило, что «поведение г-на Хамильтона ниже всяких стандартов, которые предъявляются к членам Палаты общин»^[8]. Также было установлено, что депутат М. Браун «не отчитался о денежных средствах, полученных от US Tobacco (Skoal tobacco)», а также «не сообщал о своей заинтересованности на встречах с министрами». Были выявлены нарушения и среди других депутатов.

Незадолго до общих выборов 1997 г. Б. Экклстоун, глава «Формулы-1», пожертвовал лейбористской партии 1 млн. фунтов стерлингов. После победы лейбористов и встречи Т. Блэра с Экклстоуном министерство здравоохранения попыталось освободить Формулу-1 от введенного ЕС запрета на рекламу табачной продукции^[9]. Это событие послужило одной из причин проведения расследования в 2008 г.

Д. Айткен, бывший член парламента и министр в консервативном правительстве Дж. Мейджора, отвечающий за государственный оборонный заказ, в 1999 г. был подвергнут тюремному заключению в связи со скандалом «Оружие для Ирака». Перед тем, как стать министром, он являлся директором оружейной компании British Manufacture and Research Company, а после ухода в отставку в 1997 г., он стал представителем оружейной компании General Electric Company-Marconi^[10].

В 2006 г. появилась информация о том, что пожертвования и займы политическим партиям были предназначены для «покупки» пэров и получения возможности непосредственно участвовать в формировании законодательства («Плата за честь»). После 16-месячного расследования полиция заявила, что никого привлекать к ответственности не собирается, поскольку, «несмотря на то, что пэрам, возможно, и предлагались деньги, прямых доказательств того, что предоставление займов заранее согласовывалось, не имеется; наличие таких доказательств необходимо для успешного судебного разбирательства»^[11].

В марте 2007 г. комитет по стандартам и привилегиям опубликовал отчет о результатах рассмотрения жалобы на действия лидера консервативной партии Д. Кэмерона. В жалобе утверждалось, что главный сборщик средств Кэмерона использовал пропуск лорда Ф. Харриса из Пэкхема для проведения в Вестминстерском дворце ряда благотворительных мероприятий, позволяющих жертвователям лично встречаться с Кэмероном. Комитет пришел к выводу, что такое использование сотрудников для сбора средств является неправильным и «опрометчиво связывать между собой сбор средств и доступ к своему офису»^[12]. Т. МакНелли, член комитета лордов, заявил, что «мы наблюдаем еще один пример того, как желание получить большие деньги из частных источников загрязняет нашу политику». Действия Кэмэрона, тем не менее, были признаны законными.

Запрос о предоставлении информации, направленный в июле 2007 г., показал, что руководители British Airports Authority (в настоящее время - Heathrow Airport Holdings) встречались с министерством транспорта 117 раз в 2002-2007 гг., в 24 случаях при этом присутствовал государственный секретарь Великобритании^[13].

В октябре 2007 г. лорду Э. Хойлу была выплачена неустановленная сумма денежных средств за предоставление лоббисту, бывшему офицеру королевских ВВС, работающему на оружейную компанию British Aerospace Systems, доступа к министру обороны. Кроме этого, данный лоббист получил пропуск «научно-исследовательского помощника» от другого депутата. Предоставление доступа было признано «сомнительным», но законным^[14].

В 2008 г. активистам антиавиационной лобби-группы Plane Stupid удалось забраться на крышу Вестминистерского дворца и опустить с нее огромный баннер с надписью «BAA HQ», намекая на тесные связи British Airports Authority с правительством. Подобные трюки для давления на власть в Великобритании первыми стали использовать «Отцы за справедливость» (радикальная организация борцов за права разведенных мужчин). Премьер-министр Г. Браун по этому поводу сказал: «Суть сообщения состоит в том, что решения в нашей стране должны приниматься в палатах Парламента, а не на его крыше»^[15]. В январе 2009 г. депутат-лейборист Дж. Гроган заявил о том, что тесная связь между British Airports Authority, «Британскими авиалиниями» и Белым домом действительно существовала, значительно влияя на проводимую политику, в результате чего и была построена третья взлетная полоса в аэропорте «Хитроу». Либерал-демократ С. Крамер, в свою очередь, заявила об общественной значимости и, как следствие, необходимости проведения Палатой общин специального расследования^[16].

В январе 2009 г. репортер Sunday Times притворяясь лоббистом, получил от лордов Снейпа, Муни, Тейлора и Траскотта предложения об оказании ими влияния на формирование законодательства за «умеренную плату» («Плата за влияние»). Полиция сообщила, что «неоднозначность изложенных в статье обстоятельств и трудности собирания и получения доказательств в контексте парламентских привилегий препятствуют применению уголовного закона к названным членам Палаты лордов»^[17]. Палата лордов, в свою очередь, проголосовала за приостановление полномочий лордов Тейлора и Траскотта на шесть месяцев (последний раз данная мера применялась в XVII в.)^[18].

В феврале 2010 г. произошло несколько значимых для британского лоббирования событий:

1. В отношении министерства транспорта Управлением комиссара по информации было проведено расследование, выявившее факты удаления и сокрытия записей, подлежащих раскрытию в соответствии с Законом о свободе информации. Расследование проводилось по жалобе депутата-консерватора Ж. Грининг^[19].

2. “Э. Маккэй, депутат-консерватор, бывший старший советник Кэмерона, сообщил о своей намерении работать в лоббистской фирме Burson-Marsteller после следующих выборов (ему была обещана заработная плата в размере 100 тыс. фунтов стерлингов). Его жена, Д. Киркбрайд, сообщила о поиске аналогичной работы. Оба покинули свои посты на следующих общих выборах после скандала, связанного с расходами депутатов, в результате которого на них был наложен штраф в размере 60 тыс. фунтов стерлингов^[20].