Статья: Либерализация валютного регулирования: международный опыт

Либерализация валютного регулирования: международный опыт

Дмитрий Николаевич Ершов

Abstract

LIBERALIZATION OF CURRENCY REGULATION: INTERNATIONAL EXPERIENCE

Dmitry N. Ershov

An analysis of the development and current state of the main instruments of liberalization of currency regulation and currency control has been carried out. The relevance of the topic is explained by the tendency of many countries to remove restrictions on foreign exchange transactions and the movement of capital funds in order to build an economy that is attractive to foreign investors and resistant to external influences. The development of the principles of capital movement liberalization at the international level, starting with the adoption of the OECD Code in 1961, is briefly considered. The experience of liberalization of monetary and financial regulation at the level of individual countries and integration associations is analyzed and generalized on the example of the USA, the European Union and the BRICS countries. The shortcomings of the current legislation of the Russian Federation in this area are identified and the conclusion is made about the need for further improvement of legislation in order to create a financial system that is resistant to external shocks and international sanctions pressure. The main reason for this is that the measures taken by Russia in 2022 to respond to sanctions do not include reform of federal legislation, but are based on the introduction of temporary restrictions on the foreign exchange market and are somewhat contradictory. In the context of strengthening external restrictions, and the introduction of retaliatory counter-sanction measures, it is necessary to develop new strategic planning documents in the field of monetary and financial regulation in order to ensure the stable functioning of the monetary and financial system.

Key words: currency and finance regulation, foreign currency control, liberalization of currency transactions, transparency of foreign exchange rate policy, freedom of capital movement.

Аннотация

Проведен анализ развития и современного состояния основных инструментов либерализации валютного регулирования и валютного контроля. Актуальность темы объясняется стремлением многих стран снять ограничения на валютные операции и движение капитальных средств с целью выстроить экономику, привлекательную для иностранных инвесторов и устойчивую к внешним воздействиям. Кратко рассмотрено развитие принципов либерализации движения капитала на международном уровне, начиная с принятия Кодекса ОЭСР в 1961 году. Проанализирован и обобщен опыт либерализации валютно-финансового регулирования на уровне отдельных стран и интеграционных объединений на примере США, Европейского союза и стран БРИКС. Определены недостатки современного законодательства Российской Федерации в этой области, и сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства для создания финансовой системы, устойчивой к внешним шоковым воздействиям и международному санкционно- му давлению. Недостатки связаны с тем, что принятые Россией в 2022 г. меры по реагированию на санкции не содержат реформы федерального законодательства, а основаны на введении временных ограничений на валютном рынке и носят в определенной степени противоречивый характер. В условиях усиления внешних ограничений и введения ответных контрсанкционных мер необходима выработка новых документов стратегического планирования в сфере валютно-финансового регулирования для обеспечения устойчивого функционирования валютно-финансовой системы.

Ключевые слова: валютно-финансовое регулирование, валютный контроль, либерализация валютных операций, прозрачность валютной политики, свобода движения капитала.

Введение

Выбор оптимального режима регулирования валютно-финансовых отношений является актуальной международной проблемой, требующей решения в связи с современными геополитическими вызовами для стабильности национальных финансовых систем и их способности противостоять внешним рискам. Термин «валютно-финансовое регулирование» (далее - ВФР) обычно включает в себя методы воздействия на валютный курс и на систему контроля за движением капитала и поэтому может быть определен как совокупность методов воздействия на трансграничные финансовые потоки для обеспечения желаемого обменного курса и финансовой стабильности [Навой, 2018].

В современной практике применяются различные принципы организации ВФР в зависимости от степени свободы движения капитала (либеральный / регуляторный). Либеральный подход основан на стремлении максимизировать свободу движения капитала с целью создать наилучшие условия для торговли и инвестиций. Регуляторный принцип ориентируется на использование некоторых разумных ограничительных мер с целью поставить движение капитала в определенные рамки, избежать финансово-экономической неуравновешенности, волатильности и диспропорций, свойственных либеральному подходу, и обеспечить более стабильное состояние финансовой системы. Поиски оптимального сочетания двух этих подходов происходят постоянно, и это приводит к их многообразию инструментов ВФР с учетом национальных социально-экономических различий и особенностей в разных странах мира.

Актуальность и научная новизна

Предыдущие отечественные исследования процессов ВФР проводились в условиях относительно спокойного развития международных валютно-финансовых отношений и основывались на предположении, что подобные условия будут в целом соблюдаться и впредь, испытывая нарушения лишь в периоды обычных периодических кризисов, свойственных рыночной экономике, каковым был международный финансовый кризис 20082009 годов. В настоящее время кризисные явления приобретают особо острый и беспрецедентный характер в силу нарушения сложившихся экономических механизмов политически мотивированными решениями, противоречащими экономической природе в том ее виде, как она понималась ранее. Последствия принятых решений в настоящее время трудно оценить, но в любом случае изучение и обобщение мирового опыта является необходимым условием формирования финансовой системы, устойчивой к внешним шокам.

Очевидно, что в современных условиях при усилении внешнего санкционного давления требуются новые подходы к определению приоритетных направлений развития ВФР с последующей разработкой будущей новой модели валютной либерализации в Российской Федерации. Данная статья написана на основе материалов, полученных в ходе выполнения НИР «Разработка стратегии либерализации национального валютного законодательства на период до 2025 года» (заказчик - Министерство финансов Российской Федерации), одним из этапов которой являлись анализ и обобщение мирового опыта валютной либерализации и выработка инструментов государственной политики в данной области. Последующие исследования будут сконцентрированы на разработке предложений по формированию новой модели ВФР, устойчивой к внешним шоковым воздействиям, включая экономическое обоснование необходимых изменений, и государственной стратегии на среднесрочную перспективу.

Международные инструменты либерализации валютного регулирования

Одним из первых международных документов в области либерализации валютного регулирования является Кодекс либерализации движения капитала Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (далее - ОЭСР), принятый в 1961 г., где предусмотрен механизм уведомления о применяемых в странах режимах регулирования и мерах либерализации. В основе философии Кодекса положено убеждение, что в долгосрочной перспективе либерализация ВФР является благом для страны, потому что это дает преимущество торговым партнерам, и страны предпочтут добровольно снять ограничения на движения капитала в своем законодательстве, не требуя аналогичных шагов от других стран. Такой подход приносит позитивный результат, если: 1) его поддерживают другие участники; 2) он действует среди стран с примерно равными уровнями социально-экономического развития, что справедливо для ОЭСР.

Участники Кодекса соблюдают три главных принципа: 1) односторонняя либерализация (обязательство осуществлять либерализацию без требования взаимных уступок от других стран); 2) транспарентность (обязательство уведомлять об изменении мер ВФР); 3) недискриминация (обязательство осуществлять либерализацию в равной степени в отношении всех стран Кодекса) [Левашенко и др., 2018]. Кодекс многократно дополнялся новыми видами финансовых операций и мерами ВФР в соответствии с их развитием. В настоящее время участниками Кодекса являются 37 стран ОЭСР (без России), которые устранили значительное количество ограничений в сфере ВФР и применяют незначительное число ограничений на движение капитала. В частности, нет ограничений в отношении операций с иностранной валютой и репатриации с обязательной продажей валютной выручки [Code of Liberalisation ... , 2021]. Согласно Кодексу ОЭСР, валютные операции подразделяются на две группы (см. таблицу). либерализация валютный капитал

К группе «А» относятся валютные операции, более устойчивые к изменениям на финансовых рынках и имеющие более длительные сроки осуществления. Согласно Кодексу, к операциям группы «А» применяются более жесткие требования по либерализации и оговорки в отношении этих операций могут быть только сокращены или отменены, но не расширены, а после введения ограничения или отмены какой-либо оговорки в отношении операций группы «А» оговорки уже не могут быть введены заново (режим «standstill»). Таким образом, страны - участницы Кодекса могут менять свое законодательство в области ВФР только в сторону дальнейшей либерализации. Отступления от этого правила возможны только в исключительных случаях, например связанных с тяжелым экономическим и финансовым положением в стране. В группу «В» включено меньшее количество операций, и их природа такова, что потенциально может потребоваться дополнительный контроль над ними, поэтому законодательные оговорки в режим их выполнения могут вводиться.

Успешная практика последних лет применения Кодекса во многих странах привела к активному присоединению новых членов, в частности стран Группы 20 (19 стран с наиболее развитой и развивающейся экономикой и Европейский союз), к Кодексу, а многие страны, не входящие в ОЭСР, также проявляют интерес и рассматривают возможность присоединения. После финансового кризиса 20082009 гг. Международный валютный фонд (далее - МВФ) выдвинул концептуальный документ [The Liberalization ... , 2012], в котором акцент сделан на создание устойчивой финансовой системы, позволяющей сочетать свободу движения капитала с разумными ограничительными мерами, направленными на снижение рисков в финансовом секторе. Таким образом, стремление к полной свободе движений капитала сменилась макропруденциальным подходом для выработки мер управления потоками капитала [Code of Liberalisation ... , 2018]. На основе такого взаимодействия Кодекс ОЭСР постоянно совершенствуется и является основным инструментом, который нацеливает на выработку оптимальных режимов либерализации и ограничений.

Таблица. Валютные операции, включенные в группы «А» и «В» Кодекса либерализации движения капитала ОЭСР

Table. Foreign exchange transactions included in groups “A” and “B” of the OECD Capital Liberalization Code

Примечание. Составлено по: [Code of Liberalisation ... , 2016].

Кодекс прозрачности валютной политики МВФ, принятый в 2000 г., дополняет Кодекс ОЭСР и уделяет основное внимание прозрачности политики в сфере ВФР и институтов, реализующих эту политику. Кодекс МВФ [Code of Good Practices ... , 2000] основан на двух принципах - эффективности и подотчетности. Эффективность денежно-кредитной и финансовой политики напрямую зависит от того, насколько общественность понимает и осознает цели и инструменты политики и насколько прочные обязательства по ее выполнению возьмут на себя институты, ответственные за ее реализацию. Подотчетность центральных банков и финансовых агентств необходима в случаях, когда им предоставлена высокая степень свободы. Прозрачность трактуется Кодексом как среда, где целевые политические установки, правовые, институциональные и экономические рамки, механизм информационного обмена при реализации денежно-кредитной и финансовой политики, а также условия подотчетности агентств основаны на принципах открытости, понятности, доступности и своевременности [Кодекс ... , 1999].

Кодекс МВФ содержит принципы прозрачности, к достижению которых следует стремиться, и может применяться к различным денежно-кредитным и финансовым системам.

В качестве рабочего документа в дополнение к Кодексу принято Руководство по применению лучшей практики обеспечения прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики [Supporting Document ... , 2000]. В Руководстве содержится более полное обоснование контекста прозрачности и рекомендации по обеспечению прозрачности в области денежно-кредитной политики (для центральных банков) и финансовой политики (для финансовых агентств), а также приводятся примеры из мировой практики в области обеспечения прозрачности проведения конкретных валютных операций и составления отчетности.

Другим инструментом МВФ для повышения прозрачности и улучшения условий функционирования ВФР является Специальный стандарт распространения данных (далее - SDDS), предназначенный для открытой публикации макроэкономической информации и различных статистических, экономических и финансовых данных. Стандарт описывает периодичность, охват, форматы распространения, своевременность раскрытия этой информации и свободу доступа к ней, а также ее целостность и качество [Специальный стандарт ... , 2007]. Среди множества других показателей SDDS предусматривает раскрытие информации об операциях государственного сектора в налогово-бюджетной сфере и о финансовых операциях в банковском секторе и на фондовом рынке.