Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Челябинский юридический институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации
Курс лекций
по административно-
процессуальному праву
Учебное пособие
Под общей редакцией доктора юридических наук,
профессора В.И. Майорова
Допущено Министерством внутренних дел Российской Федерации
в качестве учебного пособия для образовательных учреждений
высшего профессионального образования МВД России
Челябинск
2009
2
ББК 67.401
К 93
Курс лекций по административно-процессуальному праву : учеб. пособие /
Я. Л. Ванюшин, О. В. Гречкина, Э. Л. Лещина, А. Д. Магденко ; под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В. И. Майорова. – Челябинск : Челябинский юридический институт
МВД России, 2009. – 230 с.
Авторы:
Ванюшин Я.Л. – начальник кафедры административного права и администра- тивной деятельности Челябинского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент – темы 4, 5, 8, 10, 11.
Гречкина О.В. – заведующая кафедрой конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент – предисловие, темы 1, 2, 7 (в соавт. с Э.Л. Лещиной).
Лещина Э.Л. – старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности Челябинского юридического института МВД России, кандидат юридических наук – темы 3, 6, 7 (в соавт. с О.В. Гречкиной), 9, 12, 13, 16.
Магденко А.Д. – доцент кафедры административного права и административной деятельности Челябинского юридического института МВД России, кандидат юридиче- ских наук, доцент – темы 14, 15.
Рецензенты:
Матвеева О.В. – доцент кафедры административной деятельности ОВД Санкт-
Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент;
Коркин А.В. – доцент кафедры административного права и административной деятельности ОВД Уральского юридического института МВД России, кандидат юри- дических наук, доцент.
Настоящее издание подготовлено в соответствии с примерной учебной программой
ДКО МВД России рабочей дисциплины "Административно-процессуальное право".
В пособии последовательно раскрываются основные вопросы административно-процес- суального права, предусмотренные образовательным стандартом. Краткое и доступное изложение предлагаемого для изучения материала способствует не только приобрете- нию новых знаний, но и повторению пройденного материала.
Пособие предназначено для курсантов, слушателей, студентов, аспирантов и преподавателей юридических высших образовательных учреждений и факультетов, а также будет интересно всем, кто интересуются вопросами административно-процес- суального права.
ББК 67.401
© Ванюшин Я.Л., Гречкина О.В.,
Лещина Э.Л., Магденко А.Д., 2009
© Челябинский юридический институт
МВД России, 2011
3
ПРЕДИСЛОВИЕ
Многочисленные научные исследования свидетельствуют об отсут- ствии в отечественной правовой науке единого подхода к пониманию кате- гории "административный процесс". Точки зрения по данному вопросу явно не совпадают.
Основным результатом дискуссий по этому вопросу можно отметить само признание за административным процессом права на существование и его конституционное закрепление (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации). Точку зрения относительно реальности административного про- цесса разделяют представители различных концепций и подходов к пони- манию данной проблемы. Дискуссионными продолжают оставаться также актуальные для административно-процессуального права такие вопросы, как понятие, содержание, структура административного процесса и ряд других.
Анализ научных публикаций позволяет выделить следующие кон- цепции административного процесса: "юрисдикционную", "управленческую" и "юстиционную".
Сторонники "юрисдикционной" концепции (60-е г. XX в.), формируя свое представление об административном процессе на базе реально суще- ствующих традиционных процессов (гражданского и уголовного), определяли административный процесс как деятельность государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуально- конкретных дел, а также по применению мер принуждения (Н.Г. Салищева,
О.В. Иванов, В.С. Тадевосян, А.В. Самойленко).
Согласно "управленческой" концепции административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индиви- дуальных дел в сфере государственного управления, но прежде всего порядок реализации административно-правовых норм. Под администра- тивным процессом в "управленческой" концепции понимается порядок де- ятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм материального административного права (В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, Г.И. Петров, В.М. Манохин,
Д.Н. Бахрах, С.Н. Махина, И.В. Панова).
В соответствии с "юстиционной" концепцией административный процесс – это процедура трехстороннего разрешения споров, к сфере административного процесса не относится материально-правовая деятель- ность органов государственного принуждения по реализации своей компе- тенции. В связи с этим ученые, поддерживающие данную концепции, определяют административный процесс как судебную реакцию на воз- можные нарушения нормативно установленных правил реализации управ- ленческой деятельности и ставят знак равенства между "административ- ным процессом" и "административным судопроизводством" (Ю.Н. Стари- лов, А.А. Демин).
4
Таким образом, в современных тенденциях развития теории админи- стративного процесса наблюдаются три основных концепции. Сторонники "юрисдикционной" концепции включают в административный процесс исключительно юрисдикционную деятельность государственных органов.
Разработчики управленческой концепции включают в административный процесс не только юрисдикционную деятельность, но и так называемую управленческую деятельность органов государственного управления, однако, при этом не рассматривают в качестве составной части осуществ- ление судом правосудия по административным делам. Представители "юстиционной" концепции связывают административный процесс лишь с деятельностью суда.
По нашему мнению, поскольку административный процесс является сложным правовым явлением, представляется правомерным включение в него трех составляющих, присутствующих, кстати, во всех названных концепциях:
– административно-управленческого процесса;
– административно-юрисдикционного процесса;
– административно-судебного процесса.
Предложенная структура административного процесса не является его чрезмерно расширительным толкованием, напротив, позволяет четко разграничить виды административных процессов и определить перечень административных производств в каждом из них.
Исходя из данной позиции и Примерной программы учебной дисци- плины "Административно-процессуальное право" ДКО МВД России авторами определено содержание курса "Административный процесс". Следует отметить, что основная функция курса, как и отрасли административно-процес- суального права, заключается в сопровождении курса "Административное право России", в котором рассматриваются материально-правовые нормы.
Содержащиеся положения и выводы отражают личное мнение авто- ров, основанное на многолетнем опыте преподавательской и правоприме- нительной деятельности в сфере административной юрисдикции. Авторы надеются, что данное издание вызовет определенный интерес у всех тех, кто изучает вопросы административного процесса и административно- процессуального права, а для студентов образовательных учреждений данный курс явится источником информации, позволяющим обобщить и упорядочить знания, приобретенные в процессе общеобразовательной и профессио- нальной подготовки.
5
ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
Содержание темы:
§ 1. Понятие и виды юридического процесса.
§ 2. Понятие, черты и принципы административного процесса.
§ 3. Структура административного процесса.
§ 4. Виды административных производств.
§ 5. Стадии административного производства.
§ 6. Принципы административного процесса.
§ 7. Субъекты административного процесса.
§ 1. Понятие и виды юридического процесса
Современное российское законодательство предполагает несколько видов процессов: конституционный, законодательный, гражданский, уго- ловный, арбитражный, административный, бюджетный и некоторые другие.
Каждый вид процесса в большей или меньшей степени регулируется соот- ветствующими законодательными актами.
Правовая природа процесса выражается, прежде всего, в его социальном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права. В связи с этим каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм матери- ального права. Кроме того, правовая природа процесса проявляется также в его юридическом результате, который установлен в соответствующей материальной норме и оформлен в виде соответствующего юридического акта (закона, постановления, решения, приговора, акта органа исполни- тельной власти). Но одной юридической цели еще не достаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Следует заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил – процессуальных норм права. Вместе с тем процесс как юридическое явление характеризуется также и тем, что в ходе его осуществления возникают соответствующие процессуальные отношения, например: гражданско-процессуальные, уго- ловно-процессуальные, административно-процессуальные и т.д.
Характерные свойства процесса как юридической категории состоят в следующем.
Во-первых, этой деятельности присущ властный характер. Здесь реа- лизуются властные полномочия государственных и муниципальных органов.
В свою очередь, следует заметить, что определяющая роль в "отправлении" процесса принадлежит соответствующим органам ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Поэтому, будучи юридической формой отдельной ветви государственной власти, процесс – законодательный, гражданский, уголовный, административный – в полной мере отражает особенности "своей" ветви государственной власти.
6
Во-вторых, это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая, поскольку правовая природа процесса проявляется, прежде всего, в его юридическом результате, в разрешении юридических дел.
В-третьих, эта деятельность регламентирована процессуальными нормами. Функциональная деятельность различных государственных органов объективно нуждается в специальном правовом регулировании, которое осуществляется посредством процессуальных норм. В-четвертых, для процесса как для юридической категории характерно наличие стадий либо составляющих его производств.
Юридический процесс – это нормативно-властная юридическая дея- тельность субъектов публичной власти, осуществляемая в процессуальной форме. Порядок, процедура, процессуальная форма есть способ упорядо- чения властной деятельности.
По мнению Д.Н. Бахраха, юридические процессы являются разно- видностью социальных. Их отличают следующие особенности:
1) это сознательная, целенаправленная деятельность;
2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами пуб- личной власти;
3) запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел;
4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;
5) полностью (или в основном) регламентируется юридическими процессуальными нормами
1
§ 2. Понятие, черты и принципы административного процесса
Исполнительная власть практически реализуется в различного рода действиях исполнительных органов (должностных лиц), совокупно харак- теризуемых как государственно-управленческая деятельность. Соответ- ственно, этот вид государственной деятельности также имеет процессуальную
форму.
Административный процесс – урегулированная административно- процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должност- ных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управле- ния, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.
Иначе административный процесс – это государственно-управленческая деятельность во всем многообразии ее практических проявлений.
Административный процесс – один из способов реализации норм материального административного права. Их применение не всегда обле-
1
Бахрах Д. Н. Административное право : учеб. – М., 1996. – С. 153-154.
7
кается в форму урегулированной законом процессуальной деятельности, как это имеет место, например, в уголовном праве. Но такая процессуальная форма необходима при решении спорных ситуаций и при применении мер государственного принуждения.
Необходимость в процессуальном порядке применения администра- тивно-правовых норм, как правило, возникает при решении вопросов, свя- занных с рассмотрением предложений, заявлений, жалоб граждан, а также спорных ситуаций между подчиненным данному органу субъектом управ- ления и другой государственной или общественной организацией. Вместе с тем административный процесс полностью охватывает всю деятельность органов управления либо их должностных лиц по применению мер адми- нистративного принуждения, то есть по осуществлению административной юрисдикции.
Административный процесс, являясь элементом управленческой де- ятельности, отражает ее специфику и принципиальные, характерные чер- ты. Он неразрывно связан с регулированием общественных отношений, возникающих в процессе применения отдельных административно- правовых институтов, реализации властных полномочий государственных органов и выполнения ими установленных для них законом обязанностей, соблюдения требований законов. Административный процесс всегда вы- ступает как специфическая юридическая форма исполнительной и распо- рядительной деятельности.
Понятие и содержание административного процесса всегда находи- лись в поле зрения науки административного права. И это вполне объяс- нимо, поскольку речь шла об объеме и содержании правоохранительной деятельности особого рода, об органах и должностных лицах, которые ее осуществляют, о процедурах. Почти все ученые сходились во мнении, что ключевым является понятие административного процесса как специфиче- ского юрисдикционного процесса в сфере управления. Устойчивость такого подхода дополняется в последние годы его более широким пониманием как разновидности управленческого процесса.
Исследование сложного, многопланового явления, каким является административный процесс, естественно и неизбежно порождает различ- ные взгляды ученых.
Еще в 1949 г. С.С. Студеникин отметил, что "исполнительно-распо- рядительная деятельность осуществляется на основе определенных про- цессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс"
1
Административный процесс, по мнению Г.И. Петрова, в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности
1
Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского админи- стративного права. – М., 1949. – С. 44.