Рис. 2.1. -Взаимосвязь целей и задач государственного органа, его
структурных подразделений и служащих
Четкое понимание «получателей» при взаимодействии позволяет организовать обратную связь и тем самым более объективно определять результаты деятельности. Однако и в этом случае деятельность органов исполнительной власти должна быть достаточно специализирована, чтобы обеспечить возможность однородной оценки. В противном случае придется столкнуться с рационально не разрешимой в рамках административного процесса задачей - необходимостью сравнения разнокачественных эффектов деятельности.
В сферах деятельности тех органов исполнительной власти, чей результат имеет долгосрочный, ярко выраженный общественный характер, очень сложно подобрать полноценный набор индикаторов, поскольку этот результат связан с трудноизмеряемыми и довольно масштабными побочными эффектами, влияние на которые имеют другие властные институты и различные внешние факторы.
Сложившаяся в государственных органах практика ограниченного стратегического планирования снижает и возможности перспективного кадрового планирования, определения потребности в кадрах, формировании «заказа» на качественные характеристики служащих. Отсутствие ориентиров или их абстрактное выражение делают практически невозможным установление необходимых профессиональных знаний, навыков, качеств государственных служащих и в настоящем времени, и в перспективе.
Существующие реалии свидетельствуют о применении в управленческой практике экспертных и инструментальных методов оценки развития кадрового потенциала. Каждый из подходов не универсален и имеет как свои достоинства, так и недостатки. Достоверные статистические данные являются необходимой фактологической базой и для исследования статического состояния, и для определения вектора развития кадрового потенциала государственных органов. Статистика кадровой структуры дает сведения о составе кадров, о формализованных характеристиках, таких, как возраст (что имеет значение при прогнозировании потребности в наборе кадров, планировании программ дополнительного профессионального образования, планировании работы с кадровым резервом); уровень образования и специальности, повышение квалификации; динамика должностного роста, стаж работы.
Статистика оплаты труда дает возможность анализировать внутриорганизационные отличия и сравнивать оплату с другими организациями, аргументировать предложения по эффективному развитию системы оплаты труда.
Значительная часть показателей оценки развития кадрового потенциала особенно информативна, когда определены временные периоды и возможно сравнение.
В органах власти на основе статистических данных отслеживается динамика численности служащих, уровень образования, данные о возрасте, разделении на группы, текучесть кадров и иное. Так, например, Указом Президента РФ «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» предусматривалось утверждение Правительством РФ формы государственного статистического наблюдения за исполнением государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих.
В последние годы статистические данные активно дополняются и сопровождаются результатами социологических исследований. Появились аналитические центры (например, Координационный совет Приволжского федерального округа по государственной кадровой политике), которые ведут мониторинг информации о государственных гражданских служащих субъектов РФ, расширяя перечень количественных показателей по отношению к существующим формам статистической отчетности.
Сравнительно недавно, в ходе реализации бюджетной и административной реформ, в нашей стране была предпринята попытка среднесрочного планирования в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Во многих субъектах РФ были созданы условия для дальнейшего улучшения качества государственного управления, прогнозирования социально-экономического развития, перехода на трехлетнее финансовое планирование и внедрения новых методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение оптимального уровня бюджетных расходов. В частности, в Саратовской области сделана попытка детализации наиболее важных целей регионального развития до уровня задач и целевых показателей деятельности исполнительных органов государственной власти. Однако данная система не решает автоматически задачу оценки деятельности исполнительных органов государственной власти по результатам их воздействия на экономический рост и повышение качества жизни населения.
Исследование содержания региональных и ведомственных программ развития государственной гражданской службы субъектов РФ свидетельствует, что в них не содержится анализ потребностей в кадрах применительно к заявленным целям и задачам. Как правило, в субъектах РФ отсутствуют полноценные программы профессионального развития служащих, в том числе и в силу нарушения сроков утверждения Положения о программе государственного органа по профессиональному развитию государственных гражданских служащих Российской Федерации и примерной формы программы, которые предусмотрены Указом Президента РФ.
К середине 2009 г., по прошествии трех месяцев после принятия федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)» , в семи субъектах РФ, входящих в Приволжский федеральный округ, действовали программы реформирования и развития гражданской службы, в том числе:
в Республике Марий Эл с 2007 г. совершенствование организации гражданской службы и ее развитие осуществляются в рамках республиканской программы «Проведение административной реформы в Республике Марий Эл в 2010-2013 гг.» ;
в Чувашской Республике утверждена республиканская целевая программа «Проведение административной реформы в Чувашской Республике в 2006-2010 гг.». К основным мероприятиям Программы отнесено повышение эффективности государственной гражданской службы Чувашской Республики;
в Кировской области действует ведомственная целевая программа «Развитие государственной гражданской службы и совершенствование государственной кадровой политики в Кировской области на 2009-2010 гг.»;
в Нижегородской области действует Программа развития государственной гражданской службы Нижегородской области на период 2006-2010 гг.;
в Пензенской области Программа развития государственной гражданской службы Пензенской области рассчитана на период с 2009 по 2011 г.;
в Саратовской области действовала областная программа «Развитие государственной гражданской службы Саратовской области (2007-2009)», готовится к утверждению областная программа развития государственной гражданской службы Саратовской области на 2009-2013 гг.;
в Ульяновской области в марте 2009 г. утверждена программа развития государственной гражданской службы Ульяновской области .
В остальных семи регионах округа срок реализации программ и планов мероприятий реформирования гражданской службы истек, новые программы пока не приняты.
Координация действий и мероприятий двух реформ - административной и реформы государственной службы - вполне обоснована, но зачастую в субъектах РФ совершенствование и развитие государственной гражданской службы имеет второстепенный характер, значение реформы дискриминируется, отчетность носит формальный характер.
Идея формирования кадрового резерва для органов власти получила широкую политическую поддержку. Уже в настоящее время проводится работа с несколькими видами кадровых резервов. В то же время, активно включившись в деятельность по привлечению специалистов в кадровые резервы, государственные органы практически не проводят оценку перспектив использования резерва. В качестве примера рассмотрим вполне благополучную ситуацию с формированием кадрового резерва и назначением из резерва на государственной гражданской службе Саратовской области.
Если считать общую численность государственных гражданских служащих стабильной, то потенциально влиять на прогнозируемое количество вакансий может только сменяемость кадров (достижение служащими пенсионного и предельного возраста не существенно влияет на количество освобождаемых должностей). С 2006 по 2008 г. в три раза увеличилось количество лиц, включенных в кадровый резерв; в 2008 г. почти 26% вакансий замещались из кадрового резерва. В то же время нельзя забывать, что, сохраняя ту же динамику при формировании кадрового резерва, возможно утратить управление процессом развития слишком большого кадрового резерва. Кроме того, если перспективы назначения на должность будут слишком незначительны, снизится мотивация к участию в конкурсах на включение в кадровый резерв. При отсутствии кадрового планирования невозможно рационально распределять усилия и средства по формированию и развитию кадрового потенциала, определению его количественных и качественных характеристик.
В ряде случаев конкурсы на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, на формирование кадрового резерва государственного органа субъекта РФ не привлекают внимания претендентов, считаются не состоявшимися. Причины этого могут быть различными: специфические (узкие) квалификационные требования, незначительная привлекательность, недоверие к процедуре и методам отбора.
Спектр источников информации о проходящих конкурсах довольно широк, но за последние годы существенно возросла популярность Интернета как источника информации. Результаты анализа информативности официальных сайтов субъектов РФ, входящих в Приволжский федеральный округ, свидетельствуют, что «непосвященному» пользователю достаточно сложно найти интересующую информацию о государственной гражданской службе. Гораздо чаще упоминаются на сайтах результаты административной реформы, эта информация доступна непосредственно с главных страниц сайтов. Только на сайтах Удмуртской Республики, Нижегородской, Пензенской, Кировской, Саратовской, Ульяновской областей удалось без особых затруднений найти информацию об условиях конкурсов, требованиях, сроках, результатах оценки и отбора. На сайтах других восьми субъектов РФ информация либо отсутствовала, либо получение ее представляло собой сложный алгоритм.
Подводя итог, можно констатировать, что профессиональная государственная гражданская служба в субъектах РФ сложится только при целенаправленной деятельности по развитию кадрового потенциала, которое, с нашей точки зрения, должно сопровождаться следующими усилиями:
учетом целей, задач, программ развития государственных органов при кадровом прогнозировании и планировании;
разработкой профессиональных стандартов, моделей компетенций, которые как система координат могут способствовать выстраиванию целостной системы государственной службы Российской Федерации;
координацией действий при проведении административной реформы и реформы государственной службы;
определением взаимоувязанных промежуточных целей и последовательности внедрения инноваций, направленных на институциональное развитие государственной гражданской службы в регионе, на основе детального анализа имеющихся ресурсов и потенциала (например, при подготовке региональных программ развития ГГС);
объединением единой логикой системы оценки и системы профессионального развития служащих;
обменом опытом кадровой работы, информационными ресурсами, результатами исследований между регионами и государственными органами;
созданием федеральных механизмов финансирования пилотных проектов развития и реформирования государственной гражданской службы субъектов РФ.
В 2013 году Минтрудом России, в рамках реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» на базе отдельных федеральных государственных органов реализуются пилотные проекты по апробации и внедрению в работу кадровых служб федеральных государственных органов современных кадровых технологий:
1. прием в электронном виде документов для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы и проведение первичного квалификационного отбора кандидатов в дистанционном формате с идентификацией личности гражданина, подавшего документы и заполнившего квалификационный тест;
2. установление квалификационных требований к профилю образования, знаниям и навыкам;
. внедрение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих, в том числе общественной оценки по отдельным должностям государственной гражданской службы.
. формирование института наставничества, способствующего карьерному росту государственных гражданских служащих.
Пилотные проекты проводятся в следующих ведомствах:
. Федеральные государственные органы - участники пилотного проекта по внедрению системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих, в том числе общественной оценки по отдельным должностям государственной гражданской службы:
· Министерство образования и науки Российской Федерации
· Федеральная налоговая служба
· Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
. Федеральные государственные органы - участники пилотного проекта по внедрению системы квалификационных требований к профилю образования, знаниям и навыкам:
· Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
· Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
· Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
· Счетная палата Российской Федерации
· Министерство транспорта Российской Федерации
· Министерство образования и науки Российской Федерации
· Федеральная налоговая служба
· Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
· Федеральная служба по финансовому мониторингу
· Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации
· Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству
. Федеральные государственные органы - участники пилотного проекта по внедрению процедуры приема в электронном виде документов для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы и проведения первичного квалификационного отбора кандидатов в дистанционном формате с идентификацией личности гражданина, подавшего документы и заполнившего квалификационный тест:
· Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
· Министерство здравоохранения Российской Федерации
· Министерство регионального развития Российской Федерации
· Министерство энергетики Российской Федерации
· Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока
· Федеральная служба по финансовому мониторингу
· Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка
· Федеральная таможенная служба