Отметим, что кадровая политика общественных и некоммерческих организаций, кадровая политика коммерческих организаций является и дополнением, и противопоставлением государственной и муниципальной кадровой политике. С другой стороны, частная кадровая политика общественных, коммерческих и некоммерческих организаций подвержена влиянию государственной и муниципальной кадровой политики. Например, государственные и муниципальные программы поддержки малого бизнеса, повышения квалификации и обучения кадров среднего и малого бизнеса.
Классификация кадровой политики, ее структура во многом определяется базисной классификацией кадров (кадрового потенциала). Приведем несколько классификаций кадрового потенциала по правовой форме, по отраслям государственного управления, по статусу, по функционально-правовому признаку принадлежности к организации, по половозрастному составу.
Новые цели, задачи и приоритеты реформирования государственной службы требуют создания качественно новых механизмов, моделей и структур их кадрового обеспечения, организации определенной системы, порядка ведения кадровой работы, реализации комплекса принципов, мер, технологий для достижения поставленных целей. От этих мер во многом зависит постановка государственной службы, прочность властного механизма. Стартовым этапом формирования кадрового потенциала органа государственной власти является создание эталона требований к соискателям - профиля идеального кандидата через грамотное проектирование системы распределения труда и рабочих мест.
Оценка современного состояния кадровой политики в системе государственной гражданской службы будет проведена в форме правового мониторинга нормативных правовых актов о государственной службе. Отсутствие единой Концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы в настоящее время компенсируется наличием многократных упоминаний о необходимости ее существования в различных федеральных и региональных нормативных правовых актах. Закрепление разрозненных правовых положений, непосредственно относящихся к элементам кадровой политики, свидетельствует о том, что процесс совершенствования кадрового состава органов государственной власти находится в зачаточном состоянии. Утверждения о хорошей или плохой кадровой политике, а более того - об ее отсутствии в системе государственной гражданской службы, на наш взгляд, неверны по своей сути.
Кадровая политика существует, в определенной степени действует в органах государственной власти, но она еще не сформировалась в том виде, который можно серьезным образом оценивать. В свою очередь, необходимо настойчиво требовать совершения действий, направленных на развитие кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Кадровая политика обязательно должна оформиться в социально-правовой институт, так как, однажды возникнув в правовой форме, она будет развиваться и совершенствоваться. Невозможно более игнорировать, хотя и явно не выраженное, имеющее место социальное явление кадровой политики в правовом поле.
Рассмотрим содержание Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 31.07.2004 года № 79-ФЗ, где фрагментарно отражаются элементы кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Это статьи:
1) статья 4 - «Принципы гражданской службы». Пунктами 4 и 5 данной статьи закрепляются следующие принципы: профессионализм и компетентность гражданских служащих, а также стабильность гражданской службы;
3) статья 15 - «Основные обязанности гражданского служащего». Часть 1 пункт 6 указанной статьи обязывает гражданского служащего поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
4) статья 22 - «Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу». Данная статья регламентирует основные положения конкурсной процедуры, как кадровой технологии;
5) статья 42 - «Персональные данные гражданского служащего и ведение личного дела гражданского служащего»;
6) статья 44 - «Кадровая работа»;
7) статья 48 - «Аттестация гражданских служащих»;
8) статья 49 - «Квалификационный экзамен»;
9) статья 52 - «Основные государственные гарантии гражданских служащих». Частью 1 пунктом 1 данной статьи предусматриваются для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы;
10) статья 53 - «Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих». Пунктом первым этой статьи регламентируется такая дополнительная социальная гарантия деятельности гражданского служащего, как возможность прохождения профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
11) глава 13 - «Формирование кадрового состава гражданской службы». Указанная глава включает в себя четыре статьи, посвященные принципам и приоритетным направлениям формирования кадрового состава гражданской службы; профессиональной подготовке кадров для гражданской службы; профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке гражданского служащего; государственному заказу на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих; кадровому резерву на гражданской службе;
12) статья 66 - «Программы развития гражданской службы».
Всего 12 статей из 74 статей Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 31.07.2004 года № 79-ФЗ регулируют вопросы кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Думается, 20% нормативного материала, отчасти регламентирующего сферу кадрового регулирования, не достаточно для полномасштабного реформирования государственной гражданской службы. Тем более, для кардинального изменения качества и структуры кадров гражданской службы в органах государственной власти.
Федеральный закон РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ также фиксирует некоторые вопросы кадровой политики в системе государственной гражданской службы. К ним относятся:
1) статья 3 - «Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы». Часть первая этой статьи определяет, что основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются профессионализм, компетентность государственных служащих;
2) статья 11 - «Формирование кадрового состава государственной службы»;
3) глава 3 - «Система управления государственной службой» включает в себя 2 статьи, посвященные управлению государственной службой и кадровому резерву для замещения должностей государственной службы;
4) статья 18 - «Финансирование государственной службы и программы ее реформирования и развития».
В Федеральном законе РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ кадровой политике посвящены 4 статьи из имеющихся 19. Видится необходимым прокомментировать статью 11 «Формирование кадрового состава государственной службы» вышеуказанного законодательного акта. Именно она отражает особенности реализации кадровой политики на государственной службе. Согласно указанной правовой норме кадровый состав государственной службы формируется при выполнении следующих условий:
- создания кадровых резервов в органах государственной власти;
- эффективного использования кадровых резервов;
- развития профессиональных качеств государственных служащих;
- проведения оценки результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе аттестации или сдачи квалификационного экзамена;
- создания возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;
- использования современных кадровых технологий;
- применения образовательных программ, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований.
Кроме того, формированию кадрового состава государственной службы способствует законодательное закрепление порядка поступления на государственную службу, замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условий формирования конкурсных комиссий, правил опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации. Особое место отводится подготовке граждан для прохождения государственной службы; переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных служащих.
Проведя сравнительную характеристику нормативных документов в сфере государственной службы, заметим, что отсутствует последовательная регламентация сущности кадровой политики. Зачастую о ней в действующих законодательных актах не упоминается. Содержание кадровой политики сводится, как правило, к формированию кадрового состава государственной службы и происходит «игра слов». Возникает ощущение, что на термин «кадровая политика» наложено определенное табу. Например, в Федеральном законе РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ отдельным условием формирования кадрового состава государственной службы является развитие профессиональных качеств государственных служащих.
Развитие профессиональных качеств государственных служащих в указанном федеральном законе рассматривается как условие формирования кадрового состава государственной службы. В Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ от 15 августа 2001 года - как задача кадровой политики на государственной службе. Следовательно, положения федерального закона текстуально не относятся к кадровой политике, а по сути ими являются. Выявляются, таким образом, сплошные коллизии правовых норм в сфере правового регулирования кадровой политики. Концепция и действующие федеральные нормативные правовые акты о государственной службе должны отражать «сквозную» регламентацию основ реализации кадровой политики в системе государственной службы. Отсутствие подобной правовой регламентации порождает фрагментарность, аморфность, декларативность кадровой политики.
Следующее условие формирования кадрового состава государственной службы - создание возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих. В Концепции реформирования системы государственной службы РФ это условие заключается в нескольких формах работы с кадрами на государственной службе:
1) работа с кадровым резервом:
- формирование кадрового резерва для замещения должностей руководителей на конкурсной основе. В кадровый резерв для замещения вакантной должности государственной службы включаются государственные служащие, высвобождаемые в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа;
- комплексное обучение лиц, включенных в кадровый резерв для замещения должностей государственной службы в порядке должностного (служебного) роста. Оно предназначено для обеспечения качественного исполнения ими должностных (служебных) обязанностей по новой должности государственной службы;
- осуществление повышения квалификации или профессиональной переподготовки государственных служащих, включенных в кадровый резерв для замещения вакантной должности государственной службы, когда им предоставляется преимущественное право на замещение указанной должности;
2) работа по систематическому обновлению и ротации кадрового состава государственных служащих.
Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ от 15 августа 2001 года, определила роль кадровой политики в системе государственной службы. Одной из задач реформирования государственной службы, указанных в Концепции, является разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы. По тексту Концепции, несмотря на неоднократное упоминание о механизмах реализации кадровой политики, отсутствуют их понятие, классификация их видов и назначение в системе государственной службы. Назван лишь один механизм реализации кадровой политики - это механизм подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним.
Кадровая политика в исследуемом документе представляется в качестве основного средства к повышению эффективности функционирования системы государственной службы. Представив кадровую политику как средство, не описали примерные показатели эффективности функционирования системы государственной службы. Они обязательно должны были быть указаны в целях определения результатов выполнения мероприятий кадровой политики в системе государственной службы. Вместо конкретизации механизмов кадровой политики в Концепции отдельной главой была включена глава 4 «Кадровая политика в системе государственной службы».
В данной главе перечисляются приоритетные направления кадровой политики в системе государственной службы. К ним соответственно относятся:
- формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним;
- повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;
- совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих.
Для выполнения указанных приоритетных направлений в Концепции был поставлен ряд задач кадровой политики:
- управление развитием профессиональных качеств государственных служащих;
- обновление и ротация кадрового состава государственных служащих;
- формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования;
- объективная оценка результатов деятельности государственных служащих, в первую очередь при проведении аттестации или квалификационного экзамена.
К сожалению, задачи кадровой политики не были соотнесены с содержанием приоритетных направлений ее реализации. Остается не понятным следующее: решение каких из вышеперечисленных задач кадровой политики непосредственно повлияет, например, на совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих.
В Концепции указывается, что реализуется кадровая политика с помощью формирования кадрового состава профессиональных государственных служащих. Одновременно в тексте Концепции кадровая политика в системе государственной службы уже реализуется путем применения современных кадровых технологий и механизмов при возрастании роли и ответственности кадровых служб государственных органов. Возникает вопрос: «С помощью чего, собственно, реализуется кадровая политика в системе государственной службы?». То ли путем эффективного осуществления кадровых процессов (формирование кадрового состава профессиональных государственных служащих), то ли с помощью применения кадровых технологий в соответственно кадровых процессах, то ли за счет механизмов кадровой политики.
Относительно возрастания роли и ответственности кадровых служб при реализации кадровой политики в настоящее время воплощено в действительность только первое условие - усиление роли кадровых служб. Это связано с включением статьи 44 «Кадровая работа» в содержание Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 31.07.2004 года № 79-ФЗ. Ответственность кадровых служб государственных органов никак не отражена в действующих нормативных правовых актах о государственной службе. Получается, что Концепция не реализована полностью до сих пор. Это подтверждается в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». С другой стороны, Концепция реформирования системы государственной службы РФ в глубоко усеченной форме, все же, закрепляет основы кадровой политики на государственной службе.