Государственный стратегический аудит: назначение и инструменты
Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяя результативность и экономность использования денег одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей использовать бюджетные средства в соответствии с целевым назначением. Однако существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности. Таким образом, обозначилась потребность в активизации инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы. Ключевыми функциями государства становятся стратегически-обеспечивающие. Возрастает роль контроля по их реализации. В настоящее время в стране функционирует конгломерат разобщенных звеньев государственного финансового контроля, контрольный процесс слабо ориентирован на результаты работы контролируемых ведомств. Не выработаны реальные концептуальные подходы к формированию современной системы государственного контроля, не проработана его нормативно-правовая база, отстает внедрение прогрессивных форм, видов и методов контрольной деятельности. Тем не менее, экономические функции государства развиваются и трансформируются, адаптируясь к новым условиям. Так, финансовый контроль активно переходит от традиционной проверки адресности, целесообразности и юридического обоснования распределения бюджетных ассигнований к контролю эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов. Это обуславливает необходимость теоретического обоснования концептуальных подходов к нему, активизацию государственного финансового контроля в соответствии со стратегической задачей повышения эффективности российского государства.
Контрольная функция органов государственной власти не должна сводиться только к проверкам и ревизии финансово-бюджетной дисциплины и т.п. Государственный контроль должен подразумевать использование методов прогнозирования и планирования, для корректировки целевых индикаторов и оценки достоверности расчетов. Параметры планирования явлются основанием формирования бюджетных потребностей и бюджетного финансирования будущих программ развития.
Для высших органов финансового контроля стран большой двадцатки G20 стратегический аудит является основным видом функциональной деятельности. Он выступает, с одной стороны, как особый вид контроля, направленный на выявление соответствия затраченных финансовых ресурсов степени достижения стратегических целей, принятых программными документами, и с другой - как инструмент управления, позволяющий оценивать и корректировать принятые стратегические решения. По сути - это инструмент стратегического управления социально-экономическими процессами развития территории, позволяющий обеспечивать условия долгосрочного развития и предупреждать кризисные ситуации путем своевременного внесения корректив в документы стратегического планирования.
Стратегический аудит, наряду с финансовым аудитом, аудитом эффективности и аудитом государственных закупок, проводится контрольно-счетными органами в рамках осуществления функциональной деятельности, и должен быть самостоятельным звеном в региональной системе государственного финансового контроля. Данная разновидность контроля направлена на выявление соответствия затраченных финансовых ресурсов степени достижения стратегических целей, принятых программными документами.
Государственный стратегический аудит отличается от прочих видов аудита на уровне объектов. Аудированию в государственном секторе подлежат: стратегии, цели и задачи, направления социальной и экономической политики государства, стратегические решения на уровне государства и регионов, оценка стратегии государственных органов.
Цель государственного стратегического аудита - на основе оценки ресурсных возможностей провести комплексную оценку достижения (реализуемости) стратегических целей и приоритетов государственной политики в установленные сроки (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов бюджетов), а также ожидаемых последствий.
В государственном секторе можно выделить следующие специфические задачи стратегического аудита:
*оценка экономического потенциала, национальных активов с точки зрения способности приносить доходы на длительном отрезке времени;
*формирование новой системы индикаторов развития и источников экономического роста;
*обеспечение контроля за экономической обоснованностью, правомерным, целевым и эффективным использованием бюджетных потоков (эффективность расходования бюджетных средств);
*проведение анализа взаимной увязки систем стратегического и территориального планирования;
*оценка динамики и уровня достижения ключевых показателей, целевых индикаторов стратегических программ.
Предметом исследования является стратегический аудит организаций государственного сектора.
Субъект стратегического аудита - Счетная палата.
Объектами стратегического аудита являются стратегические планы, программа развития, бюджет на этапах их предварительного обоснования и утверждения, текущего и последующего контроля их реализации. Проведение стратегического аудита должно учитывать иерархичность и согласованность стратегических, оперативных и тактических целей.
Федеральные законы и стандарты Счетной палаты могут послужить основой для проведения стратегического аудита, но не заменяют его полностью.
Согласно ст. 14 ФЗ «О счетной палате», сделаем вывод, что стратегический аудит не подразумевает как финанасовый - проверку достоверности финансовых операций, бухгалтерского учета и отчетности, использования целевых государственных средств. Кроме того, в задачи стратегического аудита не входит аудит эффективности использования государственных средств. Стратегический аудит подразумевает оценку конечных (достигнутых) целей социально экономического развития РФ, их реализуемости и рисков (последствий).
Таблица 1 - Отличительные характеристики государственного стратегического аудита
|
Критерий |
Значение |
|
|
Определение |
Стратегический аудит - систематическая оценка и анализ текущего и будущего состояния стратегической ситуации экономики (стратегического планирования и целей) государства. |
|
|
Цели |
Надсистемные цели: Оценка стратегического планирования гос. учреждения. Оценка степени достижения стратегических целей. Контроль выполненной стратегии. |
|
|
Объект |
Целевая перспективная деятельность: стратегии, цели, задачи гос. учреждения, реализуемые в целях повышения качества и уровня жизни страны. |
|
|
Критерии и показатели аудита |
Сатисфакции и доминирования. |
|
|
Методы |
Прогнозные вычисления и экспертная оценка рисков: Стратегический анализ социально-экономического развития субъекта РФ Сценарный метод прогнозирования траекторий достижения стратегических целей и т.д. |
|
|
Время аудита |
Будущее (среднесрочное, долгосрочное). |
|
|
Правовое регулирование |
ФЗ № 41 «О СЧЕТНОЙ ПАЛАТЕ». |
|
|
Функции |
-определение стратегии государства; -анализ в расхождении между запланированной и реальной стратегией; -выявление недостатков в реализации стратегии; -формулировка проблем в реализуемой стратегии; -выработка рекомендации и контроль по результатам стратегического аудита. |
|
|
Предмет |
Деятельность участников государственных структур по проведению стратегического планирования и последующая реализация стратегии. |
|
|
Отчетность |
Отчет включает: -анализ стратегического положения получателя бюджетных средств; -степень достижения стратегических целей и реализации госпрограмм; -рекомендации. |
В таблице 1 представлены роль и место стратегического аудита в госсекторе. Стратегический аудит - комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, позволяющий оценить эффективность использования ресурсов для достижения стратегических целей, при этом инструментами могут являться аудит эффективности и финансовый аудит. К методам, применяемым при проведении аудита эффективности, согласно ст. 16 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», можно отнести проверку, ревизию, анализ, обследование и мониторинг.
Основная задача органов ВГФК - оценить законность, эффективность и результативность использования государственных ресурсов в контексте государственных стратегических целей, a отлаженная система государственного аудита позволит это сделать наиболее рационально, см. рисунок 1. При этом результаты проведенного финансового аудита являются информацией для проведения аудита эффективности, результаты аудита эффективности - для стратегического аудита.
Рисунок 1 - Взаимосвязь типов внешнего аудита
Невозможно адекватно оценить систему, используя только одну направленность аудита.
Для построения системы аналитических процедур необходимо отразить основные этапы государственного стратегического аудита в таблице 2.
Таблица 2 - Этапы стратегического государственного аудита
|
№ |
Этап |
Структура |
Направленность |
|
|
1 |
2 |
3 |
4 |
|
|
1 |
Подготовительная |
Планирование; Определение объекта и предмета аудита; Выбор способа проведения. |
Определение: специфических вопросов; целей; масштаба; сроков; ресурсов. |
|
|
2 |
Оценка |
Оценка эффективности использования государственных ресурсов; Оценка достижения запланированных целей государственных программ. |
1. Аналитический процесс. 2. Коммуникационный процесс. |
|
|
3 |
Заключение |
Получение достаточных доказательств достижения ключевых показателей; Обоснование целевых индикаторов; Выявление нарушений и замечаний; Составление выводов и заключений. |
Подтверждение правильности и достоверности результатов. |
Таким образом, процесс аудита госсектора поэтапно схож с алгоритмом аудита коммерческого сектора, различны только цели и методики. Если для коммерческого сектора сущность аналитических процедур при проведении стратегического аудита сводится к:
- анализу взаимосвязей между данными различных форм плановой документации;
- сравнению фактических данных с данными за предыдущие периоды;
- сравнению фактических данных с планами;
- сравнению фактических с нормативными;
- сравнению информации с данными аналогичных предприятий и в среднем по отрасли;
- анализу трендов;
- использованию простой регрессии, основанной на временном подходе (с применением данных за предыдущие три года);
- применению модели с использованием логической взаимосвязи между данными;
- изучению необычных отклонений и их причин.
То для госсектора эти методы могут быть расширены и дополнены в соответствии со спецификой направленности аудита.
Построение системы аналитических процедур в государственном стратегическом аудите образовательных учреждений
В рамках отчета «Стратегический аудит основных направлений социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на долгосрочный период» отражается «Доступность образования требуемого качества», где указано, что стратегическая цель государственной политики в области образования - повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина.
Объектом стратегического аудита образовательной организации может быть выбрана стратегия развития (проект или программа), с целью оценки правильности целеполагания, обоснованности результатов и степени соответствия поставленным целям.
Исходя из приведенных целей на каждом этапе аудита образовательных учреждений могут быть использованы различные аналитические процедуры.
1. Оценка стратегического прогнозирования гос. учреждения
На данном этапе основной целью является - контроль соответствия проблем и целей, прогнозируемых показателей развития, потенциалов и перспектив.
В плане целеполагания внешнего государственного (аудита) контроля главной целью является выявление и комплексный анализ аномалий (нарушений, отклонений, замечаний, негативных трендов и т.д.) контролируемого объекта. К методам контроля и аудита аномалий можно отнести:
Измерение, сбор и предоставление информации о состоянии объекта проверки;
Систематизация и классификация;
Диагностика (распознавание) аномальных состояний объекта контроля;
Оценка состояния объекта контроля:
Оценка рисков и аномалий (нарушений, отклонений, замечаний, негативных трендов, тенденций, закономерностей);