Статья: Государственные стратегии в сфере высшего образования: содержание, виды, субъекты

Еще одна особенность стратегических планов состоит в том, что они являются планами саморазвития организации, а не внешними заданиями. Планы саморазвития связаны со специфическими ценностями общества, а именно, с признанием за каждой организованной общностью права на развитие. Саморазвитие организаций неотделимо от полицентризма развития и, соответственно, связанной с ним конкуренцией. Тем самым развитие организуется не из единого центра, а в каждой организации, которая стремится к выживанию.

Развитие организаций посредством реализации решений, разработанных и транслируемых из единого центра, приводит к вытеснению конкуренции либо ее существенному ограничению, связано с монополией на развитие какой-либо политической силы, и реализуется посредством различных вариантов административного плана, который по существу являются реформаторским, поскольку задаваемое им развитие имеет догоняющий характер.

Творческий потенциал стратегического и административного планов различен. Посредством стратегического планирования мобилизуется потенциал большинства членов общества, сосредоточенных в различных деловых общностях, в то время как при административном планировании всегда присутствует субъект, которому приписываются монопольные компетенции в сфере развития общества. Таким субъектом может выступать отдельная личность, которой приписываются сверхъестественные способности, партия, приписывающая себе способности безошибочного видения будущего.

Стратегическое и административное управление основываются на различных методологических идеях. Стратегическое управление предполагает в качестве общего условия рынок, а специфического - теорию жизненного цикла товара. Цикл товара характеризуется тенденцией к сокращению, на каждом этапе имеет определенные усредненные значения по отраслям. Кратковременность жизненного цикла товара, а вместе с ним - и организации, потребовала планирования деятельности организации за пределами жизни производимого товара, которое и получило название стратегического управления. Административное управление основывается на теории обобществления К. Маркса (и отрицания необходимости рынка), а также на теории авангарда. Из теории обобществления следует, что управление производством должно быть сконцентрировано в одном центре (государство), в плановые решения должны обеспечивать пропорциональность общественного производства, исключая его анархию. Что касается временного аспекта этой пропорциональности, то никакой теории темпов развития не было предложено, чисто эмпирически горизонт планирования был определен в пять лет. Эта цифра становится понятной, если учесть применяемый в то время метод определения темпов развития, а именно: экстраполяции темпов предшествующей пятилетки на последующую. В этих условиях, если увеличить период планирования, например, до 20 лет, то величина темпов становится слишком грубой, неточной, если уменьшить период, например, до 3 лет, то возрастает объем плановой работы. С позиций теории обобществления становится понятным и смыл термина «стратегические управление» применительно к административным планам в их различных вариантах. Термин «стратегический» используется в его изначальном смысле, возникшем еще в античный период, как искусство генералов. В армии принятие решений носит многоступенчатый характер: решение высшего уровня (генеральское) конкретизируется в каждом последующем подразделении. В Греции решение, принятое на высшем уровне, во многом определяющее исход военной компании, и получило название стратегического. В условиях централизованной экономии государственный план аналогичен решению высшего уровня, который конкретизируется по отраслям и территориям, применительно к каждому предприятию. Таким образом, термин «стратегия» в разных системах управления имеет различное значение, и это ведет к тому, что при организации стратегического управления на государственном уровне смысл и содержание управленческих решений и действий могут быть прямо противоположными.

Теория авангардизма предполагает, что существует передовой отряд общества, способный к историческому творчеству, и таким авангардом (или его вершиной) выступает партия, поэтому творчество, включая плановое, концентрируется в центре.

Необходимо иметь в виду, что административные планы имеют двухуровневый характер. Первый уровень - это совокупность агрегированных показателей, сгруппированных по видам продуктов, отраслям и территориям. Этот уровень плана является однородным, в нем нельзя провести разграничение стратегического и оперативного аспектов. Например, нельзя годовой план считать оперативным, а пятилетний - стратегическим, поскольку годовой план - это часть пятилетнего, а часть целого не может быть отдельным видом, отличным от целого. Между частями плана и планом в целом нет качественных различий. Эта же логика распространяется и на характеристику планов, разработанных на длительный период. Если долговременный «догоняющий» план составлен на 10 лет, то его нельзя назвать стратегическим, а входящие в его состав пятилетние планы - оперативными, поскольку они являются частями 10-летного плана.

Однако помимо агрегированных показателей, административные планы включали в себя и конкретизированные задания для конкретных предприятий. На этом уровне встречаются цели и задачи, аналогичные стратегиям. Это задания, связанные с освоением новой продукции, новых технологий, новых организационных структур и т.п. Именно такие инновационные цели и составляют содержание стратегий коммерческих организаций. Но аналогичность конкретных целей стратегиям еще не означает их тождественности, т.е. того, что это действительно стратегии. Различие целей, аналогичных стратегиям, и собственно стратегий состоит в следующем. Первое: стратегии разрабатываются коммерческими организациями в условиях рынка самостоятельно, в то время как в рамках административного плана новые цели разрабатываются чиновниками и предписываются предприятиям, продукт не имеет формы товара. Второе: стратегии коммерческих организаций направлены на предупреждение появления проблем, в то время как задания направлены на решение уже существующих проблем, и их инновационность низка.

Соотношение между двумя выделенными уровнями планов не является сегодня предметом, привлекающим внимание исследователей. Представляется, что первый уровень плана, то есть система агрегированных показателей, является инструментальной, выступающей средством для расчета заданий конкретным предприятиям. В силу сказанного этот уровень плана нельзя определить ни как стратегический, ни как оперативный. Второй уровень фиксирует варианты применяемых методов мотивации к исполнению заданий конкретными предприятиями - административных или экономических. Административный пятилетний план реализуется посредством административных методов выполнения заданий: план трактуется как закон, выполнение которого является обязательным для предприятий. Выполнение индикативных планов стимулируется экономическими методами, то есть льготами и выгодами различного рода, которые получает участник планового процесса.

К сожалению, в Российской Федерации моноцентризм развития сохраняет до сих пор свое влияние, что находит выражение в теоретической интерпретации стратегического планирования, в распределении компетенций в сфере планирования. Влияние моноцентризма проявляется в том, что утверждается необходимость государственного или муниципального стратегического управления соответствующей территорией, отраслью, тем самым происходит отождествление административных планов со стратегическими, наклеивание новых «стикеров» на старые практики. При этом государственные органы управления занимают острожную позицию в этом вопросе: централизованные стратегические планы признаются, но не реализуются.

В научной литературе присутствует (и широко распространена) позиция, смысл которой заключается в экстраполяции идей стратегического управления бизнесом на социальную сферу, например, на высшие учебные заведения. Стратегии, разработанные для коммерческих организаций, переносятся на вузы. И хотя стратегическое управление на уровне государственных органов и на уровне университетов взаимосвязаны, их необходимо различать. Идеи стратегического менеджмента действительно можно использовать применительно к университетам, что касается стратегий, разрабатываемых государственными органами, то механический перенос нельзя считать оправданными. Государство должно формировать стратегические планы относительно перспектив своего собственного развития, в то время как коммерческие организации и учреждения - своего. Понятно, что стратегическими планами ни государство, ни организации ограничиться не могут. Государство, помимо стратегических планов, должно (и вынуждено) использовать текущие, к числу которых относятся антикризисные программы, специальные социальные программы, программы функционирования различных ведомств.

Применительно к сфере высшего образования сказанное означает, что вузы должны располагать определенной автономией, иметь право на принятие текущих и стратегических решений, безотносительно к форме собственности. Схема централизованного стандартного менеджерского управления в современных условиях несовместима с теорией и практикой стратегического планирования.

Мы полагаем, что разработка теории стратегического управления в сфере государственного управления требует учета специфики деятельности органов государственной власти. Если исходить из того, что сущность государственной власти связана с принятием обязательных публичных решений, то стратегическое управление должно выражать именно эту специфику. Более конкретно сказанное можно выразить следующим образом: государственная стратегия - это проект, предусматривающий наделение правом на принятие решений того или иного субъекта (например, университетов) для решения потенциальных проблем. Тем самым стратегия отличается от текущих полномочий субъектов, которые используются для решения уже существующих проблем. Государственные стратегии, таким образом, связаны с видением распределения полномочий в будущем.

Предложенное понимание сути государственной стратегии - как перспектив развития самих органов власти - позволяет поставить вопрос и о классификации стратегий в различных отраслях социальной сферы, например в сфере образовательной политики. Полномочия, понимаемые как совокупность прав и обязанностей, связаны с двумя основаниями: субъекты полномочий и содержание полномочий, которые могут служить для построения двухмерных матриц стратегий образовательной политики. Субъекты образовательной политики представлены тремя группами: государственные служащие (осуществляющие исполнительную власть), специалисты образовательного процесса, представители общества (работодатели). Что же касается содержания полномочий, то основанием для их выделения могут служить функции менеджмента: планирование, организация, мотивация и контроль. Известно, что каждая из функций связана с принятием определенного рода решений и определенными полномочиями на их осуществление.

Полномочия на планирование в сфере высшего образования означают право на разработку программ и планов различных направлений подготовки, специальностей в рамках направлений. Полномочия на организацию связаны с принятием решений на создание и реорганизацию учебных заведений. Полномочия на мотивацию - с правом на формирование систем оплаты труда преподавателей, финансовые условия обучения студентов. Контрольные полномочия - с правом на оценку образовательной деятельности и ее условий. Представленные основания служат основой для выделения возможных стратегий в сфере высшего образования. В приведенной таблице по вертикали приведены субъекты образовательной политики, по горизонтали - основные виды полномочий по реализации этой политики. На основании этой схемы можно выделить три вида возможных стратегий: элементарные, смешанные, сложные. В таблице представлено закрепление элементарных стратегий за субъектами, каждый из которых обладает фиксированными полномочиями.

Таблица 1. Полномочия субъектов управления по реализации стратегий

Составлено авторами

Так, стратегия 1/1 представляет собой право органов исполнительной власти на разработку учебных программ, стратегия 1/2 - право органов исполнительной власти на учреждение учебных заведений. Стратегия 2/1 означает право специалистов на разработку учебных программ, 2/1 - их право на учреждение и реорганизацию учебных заведений.

Смешанные стратегии означают, что полномочия закреплены не за какой-то конкретной группой субъектов, а за несколькими. Например, право на разработку учебных программ закрепляется и за государственными органами, и за специалистами, и за обществом. Иными словами, право каждой группы - не монопольное, а частичное. Смешанные стратегии имеют свои варианты, в качестве их субъектов могут выступать либо все три группы, либо две.

Помимо элементарных и смешанных стратегий разрабатываются и реализуются сложные стратегии, назовем их стратегическими проектами. Стратегический проект включает в себя все виды стратегий: и по видам полномочий, и смешанные, и элементарные по субъектам - в различном их сочетании. Необходимость создания стратегического проекта объясняется тем, что для реализации стратегической политики необходимы все виды стратегий - не может быть стратегической политики в сфере образования, если отсутствуют, например, полномочия по разработке образовательных программ или по мотивации. Без таких полномочий будут отсутствовать и сами программы, и создание способов мотивации.

Стратегические проекты представлены различными вариантами. В сфере высшего образования можно выделить два типа стратегических проектов - по критерию участия государственной власти: 1) с максимальным и 2) с минимальным ее участием. Максимальное участие означает, что стратегические решения концентрируются у органов исполнительной власти, которые разрабатывают учебные программы, открывают, закрывают, реорганизуют учебные заведения, формируют системы оплаты труда преподавателей и сотрудников, контролируют условия функционирования вузов и качество их учебной деятельности. Этот вариант существовал как единственно возможный в СССР, но во многом является преобладающим и в наши дни. Вузы не могут осуществлять какое-либо стратегическое планирование и управление, поскольку все решения задаются сверху.

При минимальном участии государства полномочия на принятие стратегических решений делегируются учебным заведениям или профессиональным сообществам. В этом случае возможно стратегическое управление на уровне вузов, причем их стратегические планы не в полной мере совпадают с политическими стратегиями, что можно проследить по видам стратегий, которые используются на уровне учебных заведений. Стратегические планы вузов по своему составу аналогичны стратегическим планам коммерческих организаций и предполагают следующие виды стратегий: продуктовые, технологические, организационные, стратегии персонала, системы управления. За органами исполнительной власти остаются полномочия по финансированию, консультированию, контролю. Возможен и такой вариант стратегического проекта, в котором какие-то стратегии делегируются вузам, а какие-то остаются в руках исполнительной власти. Стратегические политические проекты, как и проекты на уровне вузов, обязательно предполагают разработку программ по их реализации, которые представляют собой совокупность мер и ресурсов, необходимых для внедрения стратегических проектов.