3
Государственные стратегии в сфере высшего образования: содержание, виды, субъекты
Дуран Т.В.,
Костина Н.Б.
Цель. Определение специфики формирования и реализации государственных образовательных стратегий, их отличия от бизнес-стратегий.
Методы. Авторская позиция представлена на основе использования процессного, ситуационного и эволюционного подходов, сравнительного анализа разработки и реализации стратегических проектов органами государственной власти и в коммерческих организациях.
Предмет. Методология разработки и реализации государственных образовательных стратегий, выделение видов государственных стратегий в сфере высшего образования в зависимости от условий и субъектов реализации
Новизна. Осуществлен сравнительный анализ процесса разработки и реализации стратегий органам и государственной власти и менеджментом коммерческой организации. Определены условия и субъекты государственных стратегий в сфере высшего образования. Представлено соотношение стратегической и текущей образовательной политики. Выявлены возможности и ограничения применения идей и практики стратегического управления бизнес-организациями к стратегическому управлению вузами.
Результаты. В статье обосновано, что предметом стратегического управления образованием на государственном уровне является сама политика государства в сфере образования. Государственные стратегии определены как предметные цели, цели-состояния, принимаемые государством в сфере образования. Сформулированы отличия: стратегических и реформаторских планов, стратегического и административного планирования. Предложено понимание государственных стратегий относительно вузов как проекта, предусматривающего наделение вузов правом на принятие стратегических решений относительно потенциальных проблем. Представлена типология государственных стратегий в сфере высшего образования в зависимости от распределения полномочий между субъектами управления вузами в будущем, от полномочий органов власти. Рассмотрены стратегии, входящие в состав стратегического проекта на уровне вуза, выявлены их особенности в сравнении со стратегическими проектами бизнес-организаций.
Ключевые слова: виды стратегий, государственные образовательные стратегии, стратегический проект вуза, субъекты стратегического управления.
стратегическое управление бизнес высшее образование
Анализ процесса разработки и реализации образовательной политики свидетельствует о том, что существует, по крайней мере, три основания для выделения ее видов. Исторически первым основанием выступают различия политики по национальному признаку, на основании которого образовательная политика может быть представлена целым рядом моделей. Это различие было доминирующим в эпохи, предшествующие постиндустриальному обществу. В постиндустриальном обществе формируется новое основание для различения таких видов образовательной политики как оперативная (текущая) и стратегическая. Третьим основанием является различие видов политики по их роли, с этой точки зрения можно выделить метаполитику, которая служит инструментом выработки конкретных проектов, и содержательную политику, непосредственно регулирующую поведение акторов образовательного процесса. Виды политики, выделяемые по второму и третьему основаниям, являются достаточно новыми и еще недостаточно изученными. Предметом данной статьи является методология анализа государственных стратегий в сфере высшего образования, соотношение оперативной и стратегической образовательной политики.
Различие теоретиками и практиками государственного управления текущей и стратегической образовательной политики активно проводится в современных научных работах, но во многом еще теоретически не осмыслено, о чем свидетельствует многозначность понятийного аппарата, используемого при характеристике стратегического управления вообще и стратегий образования, в частности.
Как известно, стратегический менеджмент возник в 70-х годах ХХ века в США, причем не как единая концепция, а как совокупность школ и направлений, которые по-разному интерпретируют природу стратегии, их виды [1] . Распространение этих идей на сферу государственного и муниципального управления привело к появлению новых интерпретаций стратегий, стратегического планирования.
Теория государственного стратегического планирования на сегодняшний день содержит множество толкований и интерпретаций, что во многом обусловлено спецификой ее генезиса, которая состоит в том, что идеи и практики стратегического менеджмента, сформировавшиеся в сфере бизнеса, были механически экстраполированы на сферу государственного управления, что заключает в себе как плюсы, так и минусы. Плюсы состоят в том, что используется апробированный понятийный аппарат для описания новой реальности, минусы связаны с тем, что не учитывается в полной мере специфика государственного управления, которая исключает механический перенос теории, созданной применительно к бизнес-сфере. Проявлением неадекватности такого механического применения теории на уровне государственного управления являются характерные для него неопределенности. Примером такой неопределенности является признание необходимости государственного регулирования экономики - и отсутствие при этом понятных представлений о том, какими методами и каких границах оно должно осуществляться [2].
Еще одна неопределенность связана с пониманием государственного стратегического планирования: что должно прогнозироваться и планироваться в государственных планах? Ответ на этот вопрос, как правило, заключается в утверждении, что предметом стратегического планирования, в зависимости от вида плана, является либо экономика, либо ее подсистемы: структурные элементы национальной экономики, деятельность хозяйствующих субъектов в ближайшей либо долгосрочной перспективах [3].
В такой интерпретации объекта стратегического управления недооценивается самоуправление на уровне конкретных фирм и корпораций, что ведет к централизации управления и недооценке рынка. Такие оценки не соответствуют реальной роли самоуправления в экономической жизни. В наши дни очевидно, что государственное регулирование экономики не должно подавлять конкуренцию и самостоятельность производителей. Тем не менее, справедливость приведенного выше ответа обманчива, поскольку состояние экономики или фирмы - это некий конечный результат, на который оказывают влияние стратегические планы, то, ради чего они создаются, их миссия и не более. Но непосредственным предметом прогнозирования и стратегического планирования является нечто иное. На наш взгляд, это сама государственная политика.
Государственная стратегия, безотносительно к ее виду и сфере, - это образ политики в будущем, которая придет на смену текущей (реализуемой) политике. Будущая политика служит определенным функциональным целям, которые мы понимаем как цели-назначения (то, ради чего). Но сами стратегии представляют собой предметные цели, цели-состояния мер, принимаемых государством. Цели-назначения без предметных целей представляют собой не более чем декларации. В свою очередь, предметные цели являются работающими тогда, когда существуют реальные программы (дорожные карты) их реализации. Предметные цели и являются собственно стратегиями, имеющими находящиеся во взаимосвязи качественные и количественные аспекты. Если их единство нарушается, стратегия является декларативной.
Выявление содержания стратегии как системы целей государства позволяет уточнить и структуру среды для государственного управления. Существенное различие с бизнес-стратегиями заключается в следующем. В бизнесе имеется одна внутренняя среда и две внешние (непосредственного и опосредованного действия), в государственном управлении - одна внешняя среда и две внутренние. Внешней средой выступает система других государств с их различными подсистемами, внутренними средами - объект государственного управления и само государство как политическая организация, обладающая своими полномочиями, ресурсами и функциями.
Основанием для выделения двух внутренних сред в государственном управлении выступают специфические отношения между государством и обществом, которые не аналогичны отношению системы управления и объекта управления в бизнесе. Специфика отношений состоит в том, что общество является самоуправляемой системой по отношению к государству. Самоуправляемость проявляется в: 1) избрании политиков в органы государственной власти; 2) наличии у различных организаций систем управлениях, обладающих различной мерой автономии, то есть свободы. В коммерческих организациях ничего подобного нет. При этом общество выступает объектом управления для государства. Таким образом, общество - это активная автономная внутренняя среда для государства, понимаемого как система органов, которая влияет на выработку стратегических решений.
Из факта автономности следует, что общество и предмет стратегического государственного планирования не тождественны. Стратегические планы демократического государства - это планы действий самого государства как определенной политической подсистемы общества относительно будущих проблем, а не планы автономных субъектов управления. Планы государства являются одновременно и планами общества только в условиях тоталитарного общества, то есть общества, лишенного автономности. В этой связи уместен вопрос: насколько долговременные советские планы (планы-приказы) являются стратегическими и по другим признакам? Стратегическими с точки зрения миссии они не являются, поскольку были нацелены на сохранение политического режима, а не на развитие гражданского сообщества. Сказанное подтверждается тем, что в советских планах развитие государственной собственности в виде средств производства трактовалось как самоцель; доля средств, выделяемых на потребление, была несоизмеримо меньше, нежели на развитие средств производства, в силу чего административные методы принуждения к труду были неизбежны. Советские планы не были стратегическими и по характеру решений, с точки зрения технологий в сфере гражданского сектора экономики они были догоняющими.
Сомнение вызывают философские и методологические основания пятилетних планов. Известно, что официальной идеологией СССР в понимании общественной жизни являлся исторический материализм, представлявший общество как детерминируемую объективными законами систему. Из этой идеологии следовало, что новое общество в своих основных чертах предопределено законами, то есть цели общества ему уже заданы. Вследствие этого партия и государство могут выбирать лишь действия (их механизмы) для достижения целей. На этом основании и стратегия трактовалась как направленность действий. Детерминистская картина исторического процесса оказывала существенное влияние на теорию и практику управления, исключая необходимость выбора стратегических целей.
На основании сказанного вряд ли можно согласиться с выводом ряда исследователей о том, что советские пятилетние планы были стратегическими. Они содержали элементы стратегичности наряду с элементами архаики и произвола. Концепция демократических стратегических государственных планов только складывается, и как раз исключает механический перенос идей и практик бизнеса в сферу государственного стратегического управления.
Решение потенциальных проблем зависит от возможностей государства, тех ресурсов, которыми оно может обладать в период, на который прогнозируется возникновение потенциальных проблем. Однако возможности государства сами зависят от состояния и потенциала сообщества, экономики, науки, техники, внешней среды. Выявление этих внутренних и внешних возможностей, ресурсов, может быть осуществлено с помощью прогнозов. Знание возможностей - основа оценки того, насколько могут быть решены потенциальные проблемы в будущем.
При исследовании стратегий в государственном управлении мы исходим из понимания стратегии как образа политики в будущем, которая придет на смену политике текущей. Понятие «стратегия» в современном его смысле обозначает не что иное как формулируемую организацией инновационную цель, направленную на изменение данной организации в одном из ее элементов: продукта (или услуги), технологии, персонала, организационной культуры или системы управления. Данное определение стратегии основывается на классификациях стратегий И. Ансоффа, М. Портера и др. [4]. Из такого понимания стратегии следует целый ряд выводов, характеризующих стратегическое управление в целом.
Для описания стратегического управления понятия «стратегия» недостаточно, поскольку организация, как правило, выдвигает не одну инновационную цель, а несколько, вследствие чего для одной и той же организации характерно наличие множественности стратегий. Для обозначения множества сосуществующих и связанных стратегий мы предлагаем использовать термин «стратегический проект», который представляет собой вид сложной инновационной цели. Реализация стратегического проекта предполагает создание программы действий, опирающейся на определенные ресурсы. Стратегический проект и программа его реализации составляют стратегический план развития организации[5].
Особенность стратегического плана, в отличие от оперативного, состоит в том, что стратегический проект направлен на решение потенциальных проблем, с которыми менеджмент организации, органы власти столкнутся в будущем. До реализации стратегического проекта организация (территория, отрасль) функционирует на основе прежнего проекта. Стратегическое управление следует отличать от реформаторского, которое заключается в реагировании на уже возникшие проблемы. При реформаторском управлении решение проблемы может осуществляться спустя много времени после ее возникновения, в силу чего существенным признаком реформаторского управления выступает временная продолжительность.