Вместе с тем, наряду с этими формами государственного устройства, обозначаемыми в качестве типичных, Ю.А. Дмитриев выделяет нетипичные формы сложных государств, а также переходные, предгосударственные или постгосударственные сложные формы, такие как унитарные квазигосударства, квазифедерации и квазиконфедерации6 Зайцева Е.С. Форма государственного устройства: понятие и виды // Право и государство: проблемы методологии, теории и истории: материалы V Всероссийской науч.-практ. конф. Краснодар: Краснодарск. ун-т МВД России, 2016. С. 206..
К числу наиболее дискуссионных, но в тоже время часто выделяемых, относится конфедерация. В связи с этим остановимся более подробно именно на ней.
Конфедерация -- это временный союз государств, созданный для достижения определенной цели. Конфедерация характеризуется следующими признаками:
1) Это союз нескольких самостоятельных государств, обладающих суверенитетом. Решения союзной власти не приобретают юридическую силу без согласия субъектов конфедерации.
2) Создается на время для достижения определенных политических или иных целей. Конфедерация, как и уния, оказывает объединяющее, консолидирующее, воздействие на страны, входящие в ее состав. В качестве примеров современных конфедераций можно назвать Европейский союз и Содружество наций. Как свидетельствует практика, конфедерация является довольно неустойчивым образованием и с течением времени она либо распадается, либо трансформируется в конкретную форму государственного устройства, чаще всего -- в федерацию (например, США).
3) Порядок вступления в конфедерацию и выхода из нее определяется договором на основе принципа добровольности и согласия всех членов. Субъекты конфедерации имеют право свободного выхода.
4) Отсутствует единый центральный государственный аппарат.
5) Нет единой системы права.
6) Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов конфедерация не обладает.
7) Отсутствует единая денежная система, единое гражданство.
В конфедерации государства-участники осуществляют координацию международной политики, устанавливают финансовое и военное взаимодействие.
И определение, и признаки конфедерации указывают на то, что это все же не форма государственного устройства, а межгосударственное объединение.
Конфедерация -- объединение ряда самостоятельных государств на определенных условиях. Следует согласиться с Н.А. Касаткиной в том, что к формам государственного устройства нельзя отнести ни конфедерации, ни квазиконфедерации, ни содружества, ни кондоминиумы, ни сообщества, ни унии, ни протектораты, ни доминионы, ни сюзеренитеты, ни инкорпорации, ни фузии, поскольку они не отвечают признакам формы государственного устройства. Они выступают объединением ряда самостоятельных государств на определенных условиях7 Касаткина Н.А. Формы государственного устройства современности: теоретико-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Белгород, 2015. С. 8..
Отметим, что конфедерации присущ особый статус среди межгосударственных объединений, поскольку интеграция государств в конфедерации носит более глубокий характер, чем в других межгосударственных объединениях, что зачастую приводит к созданию нового государства.
Таким образом, наиболее целесообразным и обоснованным видится выделение двух форм государственного устройства: унитарной и федеративной, о которых подробнее и пойдет речь ниже.
федерализм конфедерация государственный унитарный
3. Федерация как форма государственного устройства
Территориально большие страны, например, Россия, США, Индия, Бразилия и др. принимают федеративную форму государственного устройства -- одни из соображений невозможности эффективного демократического управления из единого центра, другие по причине решения национального вопроса.
Федерация является такой формой государственного устройства, при которой государственные образования владеют определенной самостоятельностью, своим административно-территориальным делением, наличием двойного гражданства, законодательства, двухканальной системой налогов и т.п. Федеративным является сложное государство, которое состоит из нескольких субъектов, обладающих признаками государственности8 Белоконь Е.С. Федерализм как форма государственного устройства // Современные научные исследования и разработки. 2017. № 4. С. 36.. Опираясь на неоднородность различных стран, представляется возможным выделить наиболее общие черты для государств с федеративной формой государственного устройства:
1) территория страны включает в себя различные образования: республики, штаты, земли и т.д.;
2) высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеративному центру, а остальные вопросы в данных сферах разграничиваются конституцией страны;
3) признается право субъектов располагать своими законодательными и судебными органами, а также издавать собственную конституцию;
4) общегосударственные вопросы и деятельность, которая связана с их решением принадлежит федеральным органам, представляющим от лица всего государства федерацию в международных отношениях.
Суть государственного федерализма -- установление единой государственной структуры, единого правового строя с помощью механизма соглашения. Принцип политического согласия (договора) при создании федеративного государства является основополагающим9 Анненкова В.Г. Федерация как форма государственного устройства: содержание и основные проявления // Базис. 2017. № 2. С. 24..
Федерации принято дифференцировать по степени влияния на их образование такого фактора, как национальный. На основании этого выделяют три вида федераций: сформированные по национальному принципу, по территориальному, а также последний вид, который соединил в себе два первых -- национально-территориальный.
На сегодняшний день федерацией, выстроенной по национальному признаку, является, пожалуй, лишь Бельгия. Большинство государств мира с анализируемой формой государственного устройства возникали для децентрализации государства, а не для решения национальных вопросов, но нужно отметить, что в таких государствах могут встречаться и национальные образования. В этом случае возникает третий вид федерации -- национально-территориальный, к числу которых принадлежит Россия. Самым же многочисленным видом федераций является территориальный.
Федерации могут образовываться в результате договора между ранее независимыми государствами (договорные федерации); посредством объединения с помощью силы с сохранением за бывшими государствами определенной государственной самостоятельности; вследствие развития процесса суверенизации в административно-территориальных или автономных единицах унитарных государств (учредительные федерации).
Исходя из правового статуса субъектов федерации выделяются: 1) симметричная федерация -- ее субъекты обладают равным объемом полномочий. Россия, по мнению многих исследователей, предстает как симметричная федерация. Соответственно, «регионы» имеют базовый видовой статус субъектов РФ10 Верба Д.В. Особенности формы государственного устройства России на современном этапе // Юридическая мысль. 2017. № 3. С. 10.; 2) асимметричная федерация -- здесь одни субъекты обладают большим объемом полномочий, поскольку они имеют более высокий статус, чем другие; 3) симметричная федерация с элементами асимметрии -- такое сочетание связано с наличием в составе федерации разных автономных образований.
Федерация справедливо считается наиболее демократичной формой государственно территориального устройства по сравнению с унитарной, т.к. ее государственные образования обладают более широкой самостоятельностью и правами. Тем не менее, стоит уточнить, что федерация целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют повышенное внимание гарантиям единства и целостности: практически ни одна из современных стран с федеративным устройством не предоставляет своим субъектам права сецессии, т.е. права, дающего субъекту возможность выхода из состава страны.
В федеративном государстве выделяются два уровня государственного аппарата: федеральный и республиканский (союзный). На высшем уровне федеральный характер государства выражается в создании бикамерального (двухпалатного) парламента. Одна из палат представляет интересы всех субъектов, поэтому при ее формировании используется принцип равного представительства, т.е. количество депутатов не зависит от населения того или иного субъекта, иная палата создается конкретно для выражения интересов населения всего государства, также возможно наличие государственного аппарата на местном уровне. Еще одним из признаков федерации является наличие двойного гражданства: каждый гражданин считается гражданином страны и гражданином субъекта, в котором он проживает.
Главным вопросом любого государства с федеративной формой государственного устройства является сфера разграничения предметов ведения федерального центра и субъектов федерации, поскольку именно от этого зависит юридическое положение субъектов и характер отношений между ними и центром. Конкретизация принципов российского федерализма осуществлена в ст. 71 Конституции РФ11 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом попр., внес. Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398., где устанавливаются предметы исключительного ведения РФ, в ст. 72, где перечислены предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, а также в ст. 73, устанавливающей, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти.
Развитие федерализма в России «обусловлено целым комплексом своеобразных особенностей, связанных с историческими, экономическими, социально-культурными и национально-этническими факторами»12 Савельев А.Э., Шаповалов А.В. Тенденции развития российского федерализма // Очерки новейшей камералистики. 2016. № 2. С. 205..
Итак, федерация -- сложное союзное государство, части которого являются государственными образованиями и обладают в той или иной мере государственным суверенитетом и другими признаками государственности; в нем наряду с высшими федеральными органами и федеральным законодательством существуют высшие органы и законодательство субъектов федерации; федерации могут быть построены по территориальному (такие федерации в сегодняшнем мироустройстве преобладают) либо по национально-территориальному принципу (к примеру, Россия).
4. Унитарная форма государственного устройства
По форме государственного устройства из всех существующих в современном мире государств большинство являются унитарными. Объясняется это тем, что унитарное государство, являясь эффективно управляемым, обеспечивает государственное единство наилучшим образом.
М.Н. Марченко указывает, что среди специализирующихся на исследовании форм государственного устройства авторов отсутствуют принципиальные расхождения по вопросам того, чем является унитарное государство и каковы основные признаки и черты, присущие ему13 Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права: учебник: в 2 т. Т. 1: Государство. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2016. С. 253.. С подобным утверждением трудно согласиться, поскольку на сегодняшний день в связи с появлением региональных (регионалистских) государств в науке теории государства и права обозначилась дискуссия по поводу отнесения таких государств или к разновидности унитарных государств, или выделения таковых в качестве самостоятельной формы государственного устройства14 Ярмонова Е.Н. Унитарная форма государственного устройства // Концепт. 2016. Т. 41. С. 231.. В этой связи имеются и различные дефиниции унитарных государств.
Все существующие дефиниции унитарных государств по критерию включения в состав унитарного государства автономии подразделяются на три самостоятельные группы. К первой группе относятся определения авторов, полагающих, что автономии в состав унитарного государства не входят вообще, ко второй -- определения авторов, полагающих, что возможность существования автономии наравне с административно-территориальными единицами имеется, а к третьей -- определения исследователей, причисляющих к разновидности унитарного государства страны, которые полностью состоят из автономий, т.е. региональные государства15 Гельдибаев М.Х., Касаткина Н.А. Теоретические аспекты унитарной формы государственного устройства // Мир юридической науки. 2017. № 12. С. 13..
Представители первой группы указывают, что унитарное государство является типом государственного устройства, которое характеризуется неделимостью суверенитета и централизованным управлением административно-территориальными единицами; последние не имеют признаков собственной государственности.
Большинством авторов унитарные государства определяются в качестве единых государств. Так, В.К. Цечоев и А.Р. Швандерова указывают, что унитарное государство (называемое еще слитным или простым) -- единое государство, и его части являются административно-территориальными единицами и не обладают признаками государственного суверенитета; в нем существует единая система высших органов и единая система законодательства, как, например, в Польше, Венгрии, Болгарии, Италии16 Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: учебник. М.: Прометей, 2017. 330 с.. Представляется, что такая характеристика относится ко всем государствам независимо от формы государственного устройства. В этой связи использование такой формулировки некорректно с позиции науки теории государства и права.