Губернские жандармские управления являлись крупным соединением Отдельного корпуса жандармов и были ключевым субъектом полицейской системы обеспечения внутренней безопасности в государстве.
Управления вели переписку с Департаментом полиции, жандармскими и военными учреждениями по борьбе со стачечным движением, забастовками, осуществляли наблюдение за политически неблагонадежными лицами, политическими настроениями на фабриках, заводах, в школах, библиотеках. Из Департамента полиции, Корпуса жандармов в управления регулярно поступали циркуляры о порядке производства обысков, арестов, а также осуществления негласного наблюдения за лицами, осуществлявшими военный шпионаж.
Охранные отделения находились в подчинении Департамента полиции и являлись сильным структурным звеном в полицейской системе обеспечения внутренней безопасности.
В начале XX в. правовые основы их деятельности определялись Положением о районных охранных отделениях от 14 декабря 1906 г., согласно которому одной из основных задач начальников районных охранных отделений являлось учреждение центральной внутренней агентуры, способной освещать деятельность революционных сообществ.
9 февраля 1907 г. принятым Положением об охранных отделениях закреплялись обязанности начальников отделений, в частности, их взаимодействие с начальниками губернских жандармских управлений в части производимых дознаний. В Положении обращалось внимание на регистрацию данных розыска в охранных отделениях, составление сводок агентурного, наружного наблюдения по сообщениям других учреждений.
Центральное место в охранных отделениях занимали филеры - агенты наружного наблюдения. Их задачи и функции подробно были освещены в Инструкции по организации наружного наблюдения. Внутреннее наблюдение осуществлялось при помощи секретной агентуры, которая делилась на следующие категории: секретные сотрудники; вспомогательные агенты-осведомители (постоянные и случайные - штучники); розыскные агенты (цензурщики, установщики). Как правило, все агентурные данные по району поступали в районное охранное отделение, а затем в Департамент полиции. Особое внимание, направленное на формирование и дальнейшее укрепление охранных отделений, оказал министр внутренних дел В.К. Плеве, назначенный на этот пост после убийства в 1902 г. Д.С. Сипягина. Именно В.К. Плеве были определены функции охранных отделений как основных органов политического сыска.
Активная деятельность охранных отделений, приток в политический сыск людей с новым мышлением, а также внедрение современных на тот период времени методов сыска позволили к 1905 г. не только покончить с народовольческим террором, но и нанести удары по уже следующему поколению террористов и анархистов. В 1906 г. пост министра внутренних дел, а потом и премьера занял П.А. Столыпин. В частности, в 1906 г. по его инициативе были образованы районные охранные отделения, функционировавшие под контролем директора Департамента полиции и "призванные обобщать поступающую информацию с мест о государственных преступлениях, дополнять ее за счет своей агентурной деятельности, а также определять основные направления розыска как в пределах округов, так и губерний" [6].
Чины отделений составляли агентурные сводки, осуществляли контроль за Всероссийским железнодорожным союзом. После подавления революционного движения в 1905--1907 гг. количество охранных отделений было уменьшено, а в районах, где наблюдалось затишье в оппозиционном движении, они ликвидировались.
Важную роль в системе полицейского обеспечения внутренней безопасности в Российской империи по борьбе с общеуголовной преступностью выполняла общая полиция.
25 декабря 1862 г. были приняты "Временные правила об устройстве в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых", в соответствии с которыми министру внутренних дел было предоставлено право по своему усмотрению создавать полицейскую стражу. В связи с этим учреждался единый для уездного города и уезда полицейский орган - уездное полицейское управление, которое возглавлял уездный урядник, а при каждом уездном управлении для ведения делопроизводства создавались канцелярии. Городская и сельская полиции объединялись в одну общую уездную полицию, которая была соединена с городской. Главным полицейским начальником в уезде становился исправник. Таким образом, в соответствии с Временными правилами была сохранена самостоятельная городская полиция под непосредственным руководством полицмейстера, а городская полиция входила в состав городского полицейского управления.
По указанию генерал-губернаторов обер-полицмейстеры могли запрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в исключительном положении, проводить народные, общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии торговых и промышленных заведений. Начальники полиции и их помощники могли давать "распоряжения о предварительном задержании сроком на две недели всех лиц, внушавших основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а также к принадлежности к противозаконным сообществам; о производстве во всякое время обысков во всех без исключения помещениях, фабриках, заводах; о наложении ареста на всякого рода имущество" [2].
Общая полиция структурно подразделялась на городскую, сельскую, а также специализированные и вспомогательные органы. Так, городская полиция занималась вопросами поддержания общественного порядка в борьбе с уголовной преступностью. Основной задачей сельской полиции было осуществление функции охраны правопорядка в сельской местности. Содействуя политической полиции, она проверяла слухи об оскорблении членов императорской фамилии, разбирала вопросы крестьянских массовых волнений, антиправительственной агитации в среде студентов, учителей и др.
Создание в 1903 г. уездной полицейской стражи позволило принимать меры к обеспечению правопорядка и внутренней безопасности. На территории каждого крупного селения появился новый представитель полицейской власти, для подавления аграрных волнений были созданы мобильные вооруженные отряды.
По состоянию на начало XX в. в империи отсутствовала единая общегосударственная система уголовного сыска. Со своими обязанностями не справлялась и наружная полиция. В связи с тем, что в 1908 г. были созданы сыскные отделения, произошло значительное усиление общей полиции в государстве и была увеличена раскрываемость уголовных преступлений. 6 июля 1908 г. был принят "Высочайше утвержденный" и одобренный Государственным Советом и Государственной Думой Закон "Об организации сыскной части".
Сыскные отделения подчинялись полицмейстерам, которые возглавляли полицейские органы в городах империи и являлись своего рода вспомогательным органом общей полиции. Сыскная полиция в своей деятельности руководствовалась теми же юридическими нормами, что и общая полиция.
С целью эффективного осуществления деятельности сыскной полиции 9 августа 1910 г. была принята "Инструкция чинам сыскных отделений", закрепившая организационное устройство, права и обязанности чинов сыскных отделений. В частности, Инструкцией было определено, что деятельностью сыскных отделений является негласное расследование и производство дознаний в виде предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера. Обращалось внимание на район деятельности каждого сыскного отделения, а также на то, что все сведения по делам политического характера, начальники отделений обязаны незамедлительно сообщать начальникам губернских или охранных отделений.
По вышеуказанному закону чины сыскных отделений наделялись равными правами в деле расследования уголовных преступлений с чинами общей полиции, так как они действовали на основе одних и тех же принятых нормативных правовых актов. Сыскные отделения вплоть до 1917 г., оставаясь структурными подразделениями общей полиции, действовали в соответствии с возложенными на нее задачами, закрепленными в ведомственных нормативных правовых актах, оказывая помощь в обеспечении общественной и внутренней безопасности в Российской империи.
Третий элемент - нормативно-правовое обеспечение. Полицейское законодательство представляло собой совокупность законодательных, ведомственных актов. Данные нормативные правовые акты определяли не только значение полицейской системы обеспечения внутренней безопасности в общей структуре государственного управления, но и задачи, функции (общего и специального характера), направления деятельности, формы и методы работы.
К законодательным актам следует отнести: "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" (14 августа 1881 г.); "Положение об устройстве секретной полиции в империи", принятое 3 декабря 1882 г., которое юридически закрепляло процесс создания охранных отделений в государстве, определяло их соподчинение; "Положение о районных охранных отделениях" (14 декабря 1906 г.); "Положение об охранных отделениях" (9 февраля 1907 г.). К ведомственным актам относятся ряд инструкций: "Инструкция об организации наружного (филерского) наблюдения" (1907 г.), "Инструкция по ведению внутреннего (агентурного) наблюдения" (гриф "совершенно секретно") и ряд других.
Так, предметом правового регулирования, принятого в Положении 1881 г., выступали общественные отношения, направленные на охранение всего государства. Положение содержало императивные нормы, обязательные к исполнению. В соответствии с Положением запрещались собрания, закрывались промышленные и торговые заведения, а губернаторы, генерал-губернаторы и градоначальники при переводе местности на режим усиленной охраны наделялись рядом полномочий. "Все государственные мероприятия административного (охранительного) характера, нормативно закрепленные в Положении, были направлены на нивелирование сложившейся в империи непростой ситуации, связанной с терроризмом, ростом революционной деятельности. Более того, данный правовой акт был своевременной мерой правового характера со стороны императора и его окружения" [2].
Принятие и последующая реализация Положения 1881 г., во-первых, позволили определить и закрепить дальнейшее построение полицейской системы обеспечения внутренней безопасности в государстве; во-вторых, распределить управленческие функции по всей ее системе, включая прежде всего политический сыск. Особую роль в Положении играл и орган внесудебной расправы - Особое совещание при министре внутренних дел.
Принятые с целью расширения Положения 1881 г. два правовых акта, имевших большое значение в деятельности органов политического сыска в целом - "Положение о негласном полицейском надзоре" (1 марта 1882 г.) и "Положение о полицейском надзоре" (12 марта 1882 г.), определили порядок установления гласного и негласного надзоров.
В "Инструкции инспектору секретной полиции" (29 января 1883 г.) указывалось, что инспектору надлежало участвовать в розыскной деятельности по государственным преступлениям. В третьем параграфе указывалось, что обязанностью начальников жандармских управлений (Московского, Харьковского, Киевского, Херсонского (в губерниях) и городского в г. Одессе) является информирование инспектора о личном составе и об агентуре.
Создание правовой базы деятельности политической полиции в государстве - одна из основных мер для обеспечения внутренней безопасности. Кроме книги 3 "Свода военных постановлений", деятельность чинов железнодорожной жандармерии регламентировалась "Уставом Российских железных дорог", "Общим учреждением губернским", "Уставом Уголовного судопроизводства", "Уставом о предупреждении и пресечении преступлений" и др.
Ведомственные правовые акты регламентировали направления деятельности полиции. Как правило, это были инструкции, циркуляры с грифом "секретно", "совершенно секретно". Инструкции определяли и регулировали деятельность полицейских служб, например "Инструкция полицейским урядникам" от 19 июня 1878 г., "Инструкция чинам сыскных отделений" от 9 августа 1910 г.
Особое значение в административно-полицейском праве имело и уголовное законодательство. Уголовное уложение (далее - Уложение) являлось фундаментальным законодательным актом в сфере уголовного права, а его особенностью являлось то, что оно вводилось в действие постепенно (т. е. по отдельным главам, статьям) [18]. В Общей части Уложения давались такие понятия, как: преступление, умысел, приготовление, покушение, соучастие и др. В Особенную часть были включены нормы, которые предусматривались за религиозные, должностные и государственные преступления.
С 1904 г. в силу вступили главы Уложения, содержащие нормы о государственных преступлениях, в соответствии с которыми были, во- первых, уточнены прежние формулировки, во- вторых, введены в действие новые статьи о бунте против верховной власти, о смуте в государстве и о государственной измене [18].
Четвертый элемент - направления деятельности полиции. Отдельный корпус жандармов выполнял в своей деятельности ряд общих и специальных функций, закрепленных в нормативных правовых актах: осуществление патрульно-постовой службы; надзор за заключенными в политических тюрьмах; проведение дознаний и следствий по государственным преступлениям; надзор за революционными организациями, политически неблагонадежными лицами из студенческой среды; участие в мероприятиях, связанных с государственной охраной императора и членов императорского дома, высокопоставленных чиновников, включая министра и товарищей (заместителей) министра внутренних дел; охрана императорских поездов. Также жандармерия выполняла разведывательные и контрразведывательные функции, осуществляла ряд мер, направленных на обеспечение охраны общественного порядка.