Департамент государственной службы и кадров МВД России
Баланс прав и служебных обязанностей сотрудника органов внутренних дел: законодательное регулирование и практическая реализация
Олег Валерьевич Кулик
кандидат юридических наук
Аннотация
сотрудник внутренний дело обязанность
Одним из приоритетных направлений кадровой работы в МВД России сегодня является обеспечение целевого использования личного состава и исключение случаев возложения на сотрудников органов внутренних дел излишних служебных обязанностей, не связанных с замещаемой должностью. Одновременно с этим большое внимание уделяется реализации прав сотрудников, направленных не только на успешное выполнение ими правоохранительных функций, но и носящих компенсирующий, стимулирующий характер.
В связи с этим в статье ставится цель - показать зависимость между результативностью служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, удовлетворённостью условиями службы и балансом их прав и служебных обязанностей. Состояние указанного баланса и возможность его изменения отражается в основных законодательных и иных нормативных правовых актах, устанавливающих правовой статус сотрудников органов внутренних дел. Помимо анализа перечисленных документов, в статье отдельно рассматривается порядок составления и использования должностных регламентов (должностных инструкций) как документов, непосредственно регламентирующих служебную деятельность.
Итогом проведённого исследования являются рекомендации по внесению изменений в нормативные правовые акты и совершенствованию организационных основ, позволяющих обеспечить баланс прав и служебных обязанностей сотрудников.
Ключевые слова: государственная служба, органы внутренних дел, сотрудники органов внутренних дел, права, обязанности, полномочия, правовой статус
Oleg V. Kulik
Cand. Sci. (Jurid.)
Department of Civil Service and Personnel of the MIA of Russia
The balance of the rights and official duties of the Internal Affairs Bodies' officer: legislative regulation and practical implementation
Abstract
One of the priority direction of the personnel work in the Ministry of the Internal Affairs of Russia today is to ensure the intended use of personnel and except the cases of assigning the excessive official duties to the officers of the internal affairs bodies that are not related to their posts. At the same time, much attention is paid to the implementation of the officers' rights, aimed not only at the successful realization of law enforcement functions, but also have a compensating, stimulating nature.
In this regard, the target of the article is to point out the dependence between the effectiveness of the internal affairs officers work, the satisfaction with their service conditions and the balance of their rights and official duties. The state of this balance and the possibility of its change are reflected in the main legislative and other regulatory legal acts establishing the legal status of internal affairs bodies' officers. In addition to the analysis of the listed documents, the article separately considers the procedure of compiling and using job regulations (job instructions) as documents directly regulating official activities.
The result of the research is the recommendations for amending the regulatory legal acts and improving the organizational foundations, which allow providing the balance of the officers' rights and service duties.
Keywords: state service, internal affairs bodies, officers of internal affairs bodies, rights, official duties, authority, legal status
Научное осмысление и разработка вопросов, связанных с защитой прав сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел), сегодня весьма востребованы. Прошедшая реформа МВД России в значительной степени изменила правовое регулирование службы в органах внутренних дел, а также позволила по-новому взглянуть на систему правоохранительных органов, правовой статус сотрудников органов внутренних дел (далее - сотрудники). Одним из последних знаковых событий, осветивших данную проблему на высоком уровне, стало проведение в июне 2019 г. на базе Нижегородской академии МВД России конференции с участием руководства профильных подразделений МВД России и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Т.Н. Москальковой. Итогом конференции стала подготовка практических рекомендаций, направленных на совершенствование механизма социально-правовой защищённости сотрудников, а все материалы прошедшей дискуссии нашли своё отражение в тематическом сборнике [1]. Для развития затронутой проблематики представляется актуальным отдельно детально остановиться на теме соотношения прав и обязанностей сотрудников и его влияния на оперативно-служебную деятельность.
С научной точки зрения, происходящие в природе, государстве и обществе изменения подчинены одному из ключевых законов материалистической диалектики - закону единства и борьбы противоположностей. Действие данного закона справедливо для всех сфер общественной жизни, включая сферу правовую. Не углубляясь в методологический экскурс, уточним, что данный закон сводится к тому, что основу любого развития составляет борьба противоположных сторон, связанных и взаимодействующих между собой. Противоположность сторон вызывает их отрицание, порождающее противоречие, которое требует примирения или нейтрализации1. Подобное примирение становится возможным тогда, когда противоположности сводятся к некоему общему знаменателю: гармонизируются, упорядочиваются, приводятся к согласию, достигают паритета, баланса. Из всех приведённых терминов наиболее интересным представляется «баланс». Так, гармония означает полную внутреннюю и внешнюю согласованность, соразмерность содержания и формы; паритет - равенство; упорядочивание - регламентацию, организацию (буквально и вовсе устранение хаоса). Баланс (от франц. balance весы) же означает уравновешивание, которое может достигаться разными способами. Фигурально выражаясь, для достижения баланса на чашах весов не обязательно должно быть одинаковое количество одинаковых предметов. Термин «баланс» применяется к различным явлениям, изучаемым наукой о государстве и праве [2, с. 9-22; 3; 4]. А в ряде последних актуальных работ на юридическую тематику внимание учёных приковано к обратной стороне баланса, его отсутствию - дисбалансу [5; 6].
Одним из частных случаев баланса в праве является соотношение прав и обязанностей. Можно говорить о балансе прав и обязанностей государства и граждан, сторон договора, участников уголовного судопроизводства, работника и работодателя и т. д. Права и обязанности здесь это те самые взаимодополняющие элементы, которые определяют содержание реальных правоотношений, из которых соткан правовой статус их участников.
Для повседневной деятельности органов внутренних дел важное значение имеет баланс прав и обязанностей сотрудников. Разрешение указанного вопроса напрямую влияет на определение правового статуса сотрудников Энгельс Ф. Диалектика природы. - 6-е изд. - Москва: Партиздат, 1934. - 304 с. Алексеев А.А. О правовом статусе сотрудника органов внутренних дел: имиджевые издержки и престиж профессии // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2018. - № 3 (79). - С. 31-34. [7, 263-269], а, следовательно, и осуществление ими своих полномочий. В этом отношении о правах и обязанностях сотрудника можно говорить в двух основных смыслах. Во-первых, о правах и обязанностях, которые определены положением сотрудников как государственных служащих, то есть связанных с прохождением службы в органах внутренних дел - от момента назначения на должность и до момента увольнения. Данные права и обязанности специфичны в силу особенностей службы в органах внутренних дел как отдельного вида государственной службы и опосредуют отношения между сторонами служебного контракта (сотрудником и нанимателем). Во-вторых, о правах и обязанностях можно вести речь в контексте полномочий сотрудника как должностного лица, осуществляющего специальные государственные функции. К числу таких полномочий относится, например, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Достижение баланса прав и обязанностей возможно в первую очередь за счёт их корреспондирования друг другу. Причём одной обязанности может отвечать несколько прав и наоборот. Так, праву на продвижение по службе в органах внутренних дел с учётом результатов служебной деятельности соответствуют обязанности сотрудника осуществлять служебную деятельность на высоком профессиональном уровне, постоянно совершенствовать свои знания и умения, не допускать нарушений служебной дисциплины. Таким образом, при разнице в «весе» прав и обязанностей достигается именно их баланс, а не простое равенство друг другу.
Как же обстоит дело на практике? В основных законодательных актах, регулирующих правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, права и обязанности сотрудников распределены следующим образом. Права сотрудника перечислены в двадцати трёх пунктах части 1 статьи 11 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о службе) О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Фз [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2020).. В этой же статье отдельно оговорено, что сотрудник имеет право на ношение и хранение огнестрельного оружия и (или) специальных средств в порядке, устанавливаемом МВД России, а иные права могут быть предоставлены сотруднику в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Что касается обязанностей, то в статье 12 Закона о службе содержится 21 пункт, а также предусмотрена дополнительная обязанность сотрудников, замещающих отдельные должности, владеть навыками русского жестового языка. В силу части 3 статьи 12 Закона о службе перечень основных обязанностей является открытым, и иные основные обязанности могут возлагаться на сотрудника в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Схожим образом соотносятся и статьи 27 и 28 Федерального закона от 7 февраля 2011 г.
№ 3-ФЗ «О полиции» (далее - Закон о полиции) О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.12.2020).. Казалось бы, законодательно баланс смещён в сторону прав сотрудника. Причём многие права имеют характер гарантий, стимулов, обеспечивают условия нормального осуществления служебной деятельности. Однако детальный анализ Закона о службе свидетельствует о том, что объём обязанностей сотрудника, сосредоточенных в данном законодательном акте, гораздо шире. Так, обязанность по соблюдению требований к служебному поведению сотрудника находит своё расширительное толкование в статье 13 Закона о службе, где перечислены ещё девять из них. При этом частью 4 данной статьи предусмотрено, что иные требования к служебному поведению определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации и могут содержаться в Кодексе этики и служебного поведения сотрудников органов внутренних дел, утверждаемом Министром внутренних дел Российской Федерации. Статья 14 Закона о службе содержит ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел как специальные, так и общие, предусмотренные законодательством о противодействии коррупции и прохождении федеральной государственной гражданской службы [8, с. 12-14].
Анализируя Закон о службе, следует обратить внимание на следующее. Согласно статье 29 Закона о службе профессиональная служебная деятельность сотрудника осуществляется в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией), утверждаемым (утверждаемой) соответствующим руководителем. Данный документ должен содержать права и обязанности сотрудника по замещаемой должности, а не какие-либо другие. Акцент на подобной формулировке сделан и в главе IX Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждённого приказом МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 (далее - Порядок организации прохождения службы) Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.12.2020).. А частью 7 статьи 23 Закона о службе установлен запрет требовать от сотрудника выполнения обязанностей, не установленных контрактом и должностным регламентом (должностной инструкцией).
Статья же 12 Закона о службе названа «Основные обязанности сотрудника», которые не тождественны служебным обязанностям по замещаемой должности. Об этом свидетельствует и конструкция части 1 статьи 49 Закона о службе, в которой нарушение сотрудником законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации и должностного регламента (должностной инструкции) называется в качестве самостоятельных составов дисциплинарных проступков. Дисциплинарный устав органов внутренних дел, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 г. Москва [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.12.2020)., заслуживает отдельного упоминания, поскольку в данном документе содержатся дополнительные обязанности сотрудников - по поддержанию и укреплению служебной дисциплины.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие «обязанности сотрудника» является родовым, в которое включены «основные обязанности», «служебные обязанности» и обязанности иных видов. Учитывая данное обстоятельство, очевидно, что необходимый баланс всё больше смещается в сторону обязанностей сотрудников. При этом именно в служебных обязанностях этот «крен» зачастую особо заметен. Как было указано выше, служебные обязанности определяются в должностном регламенте (должностной инструкции) в соответствии с замещаемой должностью. То есть в законе речь идёт о таких служебных обязанностях, которые зависят от функционала сотрудника, целей и задач, стоящих перед подразделением, в котором он проходит службу.
Однако вместо того, чтобы быть подспорьем сотруднику в работе, тем документом, который бы способствовал чёткой реализации сотрудником своих полномочий, должностные регламенты (должностные инструкции) нередко превращаются в нагромождение пунктов, содержащих общие, размытые формулировки [9, с. 22-24], а также пунктов, имеющих отношение к чему угодно, кроме замещаемой должности. Имеют место случаи, когда в должностные регламенты (должностные инструкции) включаются предписания, затрагивающие чуть ли не частную жизнь сотрудников.
В совокупности это приводит к увеличению нагрузки или нецелевому использованию сотрудников, что прямо запрещено Инструкцией по организационно-штатной работе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждённой приказом МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1155 Об утверждении Инструкции по организационно-штатной работе в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1155 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.12.2020).. Не способствует это и достижению того самого баланса прав и обязанностей сотрудников. Причём обязанности перекрывают собой как должностные правомочия, так и статусные права сотрудников, что в целом ухудшает условия службы.