Антикоррупционное регулирование инвестиционной деятельности военнослужащих на рынке ценных бумаг
Абакумова Екатерина Борисовна
Аннотация
Введение: в статье поднимается ряд дискуссионных вопросов правового регулирования инвестиционной деятельности военнослужащих на рынке ценных бумаг на современном этапе развития российской правовой системы. В настоящее время, несмотря на наличие соответствующей нормативной базы, как в научной среде, так и среди должностных лиц органов военного управления, нет четкого понимания объема и характера антикоррупционных ограничений по поводу приобретения и владения ценными бумагами, налагаемых в связи с несением военной службы.
Материалы и методы: нормативной основой исследования выступили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральные законы: "О статусе военнослужащих", "О воинской обязанности и военной службе", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О противодействии коррупции", "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" и другие нормативные правовые акты. Методологический базис исследования составили методы индукции и дедукции, системного анализа, толкования правовых норм, сравнительно-правовой метод.
Результаты исследования: в работе осуществлен комплексный теоретико-правовой анализ современного законодательства Российской Федерации в сфере запретов и ограничений военной службы, касающихся инвестирования на рынке ценных бумаг, на основе которого дана авторская трактовка соответствующих нормативных положений и показана необходимость уточнения некоторых законодательно установленных антикоррупционных предписаний.
Выводы и заключения: автор приходит к выводу, что законодательство Российской Федерации не устанавливает категоричного запрета на инвестирование в ценные бумаги военнослужащими. Однако законодатель налагает некоторые ограничения на данный вид деятельности, связанные с несением государственной службы. Поскольку в правоприменительной практике зачастую наблюдается расширительное толкование установленных ограничений, результаты проведенного исследования имеют не только теоретическое, но и практическое значение, и могут быть использованы с целью правового просвещения военнослужащих, а также должностных лиц кадровых служб, ответственных за соблюдение антикоррупционных мер в военных организациях.
Ключевые слова: антикоррупционные запреты и ограничения государственной службы, инвестиционная деятельность военнослужащего, ценные бумаги, конфликт интересов, иностранные финансовые инструменты.
ANTI-CORRUPTION REGULATION OF INVESTMENT ACTIVITIES OF MILITARY PERSONNEL IN THE STOCK MARKET
Ekaterina B. Abakumova
Introduction: the article raises a number of controversial issues of legal regulation of investment activity of military personnel in the securities market at the present stage of development of the Russian legal system. Currently, despite the existence of an appropriate regulatory framework, both in the scientific community and among officials of the military administration, there is no clear understanding of the scope and nature of anti-corruption restrictions on the acquisition and possession of securities imposed in connection with military service. правовой рынок ценный
Materials and Methods: the normative basis of the study was the Constitution of the Russian Federation, the Civil Code of the Russian Federation, Federal Laws "On the status of military personnel", "On Military Duty and Military Service", "On the State Civil Service of the Russian Federation", "On Combating Corruption", "On the prohibition of certain categories of persons to open and have accounts (deposits), store cash and valuables in foreign banks located outside the territory of the Russian Federation, own and (or) use foreign financial instruments" and other regulatory legal acts. The methodological basis of the study was the methods of induction and deduction, system analysis, interpretation of legal norms, comparative legal method.
The results of the study: the work carried out a comprehensive theoretical and legal analysis of the modern legislation of the Russian Federation in the field of prohibitions and restrictions of military service related to investment in the securities market, on the basis of which the author's interpretation of the relevant regulations was given and the need to clarify some legislatively established anti-corruption regulations was shown.
Findings and Conclusions: the author comes to the conclusion that the legislation of the Russian Federation does not establish a categorical ban on investing in securities by military personnel. However, the legislator imposes some restrictions on this type of activity related to public service. Since there is often an expansive interpretation of the established restrictions in law enforcement practice, the results of the study have not only theoretical, but practical significance, and can be used for the purpose of legal education of military personnel, as well as officials of personnel services responsible for compliance with anti-corruption measures in military organizations.
Key words: anti-corruption bans and restrictions of public service, investment activity of a serviceman, securities, conflict of interest, foreign financial instruments.
В последние годы государственная политика по вопросам военной службы демонстрирует стабильный тренд на улучшение качества жизни военнослужащих, усовершенствование системы льгот и компенсаций, повышение размеров денежного довольствия. На расширенном заседании коллегии Министерства обороны РФ 21 декабря 2021 года Президент России Владимир Путин объявил: "Одним из безусловных приоритетов является повышение уровня социальных гарантий военнослужащих. Защитники Родины выполняют особые задачи, зачастую очень сложные, ответственные, связанные с риском, и мы будем добиваться, чтобы за свою службу они получали достойное вознаграждение"1. По данным, которые озвучил Президент РФ, средний ежемесячный уровень денежного довольствия военнослужащего в воинском звании "лейтенант" в 2021 году составлял 81,2 тысячи рублей, что уже существенно превышает уровень средней заработной платы в ведущих отраслях экономики. В 2022 году Правительство РФ продолжило повышение окладов и индексацию денежного довольствия военнослужащихРасширенное заседание коллегии Минобороны // Сайт "Президент России" [Электронный ресурс] - ЦРГ: http://kremlin.ru/events/president/news/67402 (дата обращения 11.05.2022). Постановление Правительства РФ от 21.04.2022 г. №719 "О повышении денежного довольствия военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти" // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 22.04.2022..
На фоне роста доходов для военнослужащих все более актуальным становится вопрос сохранения и приумножения накопленных сбережений. Одним из механизмов, который позволяет решить данную задачу, выступает инвестирование в различные финансовые инструменты, в том числе в ценные бумаги. Инвестиционная деятельность военнослужащих в силу присутствия государственно-служебных отношений в их профессиональной жизни является предметом специального правового регулирования.
Все государственные служащие, в том числе и военнослужащие, помимо специальных прав и социальных гарантий, имеют установленные государством обязанности, ограничения и запреты. В соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с ограничениями, установленными законодательством РФ. Среди прочего законодательством РФ лимитированы инвестиционные возможности военнослужащих на фондовом рынке.
В ст. 27.1 Федерального закона от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" дана отсылка к положениям, установленным Федеральным законом от
25.12.2008 г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", при этом указывается, что в отношении военнослужащих федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации может быть предусмотрен специальный правовой режим в этой сфере. Кроме того, в рассматриваемой статье закрепляется исключение из установленного правила - если запреты и ограничения препятствуют исполнению военнослужащим обязанностей по осуществлению оперативно-разыскной деятельности или обеспечению безопасности Российской Федерации, они могут не применяться в отношении данного военнослужащего. Введение таких исключений в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом соответствующим нормативным правовым актом.
Если обратиться к Федеральному закону от 27.07.2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", то п. 4 ч. 1 ст. 17 данного документа государственным служащим в случаях, определенных федеральным законом, запрещается приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход. Как известно, доход от ценных бумаг может быть двух основных типов: начисляемый (дивиденды от акций, купоны от облигаций) и спекулятивный (разница между ценой покупки и ценой продажи ценной бумаги). Поскольку в обозначенной норме не содержится уточнения по поводу типа дохода, следует полагать, что имеются в виду оба типа дохода.
В российском законодательстве на сегодняшний день не установлены случаи, когда в отношении всех государственных служащих действует запрет на приобретение ценных бумаг определенного вида. При этом в научной литературе зачастую высказывается мнение о целесообразности подобного рода запретов, в том числе запрета на прямое владение ценными бумагами государственными служащими [2]. Аргументация данной позиции лежит в плоскости антикоррупционной борьбы и предотвращения конфликта интересов.
На наш взгляд, такой подход не имеет под собой конституционно-правовых оснований и ведет к необоснованному нарушению гражданских прав государственных служащих. Мы согласны с А.В. Кудашкиным, что выбор деятельности человека определяется им в качестве наиболее подходящего способа к обеспечению его существования и к удовлетворению его потребностей [5]. Поэтому, как верно подмечает указанный автор, ограничение свободы выбора человека может быть оправдано только наличием более важного интереса в публичной сфере, который стоит выше частного интереса. Но невозможно отрицать, что абсолютное большинство государственных служащих не имеют каких-либо рычагов воздействия на фондовый рынок или на поведение отдельных эмитентов, а наиболее массовый вариант владения ничтожно малой долей акций или облигаций в общем объеме размещенных ценных бумаг крупного хозяйственного общества не несет в себе никакой коррупционной угрозы. Поэтому совершенно очевидно, что ограничения на владение государственным служащим ценными бумагами должны накладываться только избирательно - в тех случаях, когда эта коррупционная угроза действительно может возникнуть.
Другой теоретико-правовой проблемой в исследуемой теме является вопрос соотнесения деятельности по приобретению и владению ценными бумагами с запретами, установленными в ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих". Так, норма абз. 2 ч. 7 ст. 10 указанного нормативного акта закрепляет общее правило в отношении государственных служащих об отсутствии у них права заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении коммерческими организациями.
Запрет на занятие предпринимательской деятельностью означает, что совершение военнослужащим действий, содержащих признаки предпринимательства, будет считаться правонарушением. Напомним, что согласно абз. 3 ч. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. На первый взгляд, деятельность военнослужащего по приобретению ценных бумаг на бирже на свой риск, а также систематическое получение по ним дохода в виде дивидендов, подходит под указанное в Гражданском кодексе РФ определение предпринимательской деятельности. В литературе можно встретить обоснование запрета на владение ценными бумагами военнослужащими именно по причине отнесения данной деятельности к предпринимательству [4]. Однако большинство авторов все же проводят четкое разграничение инвестиционной и предпринимательской деятельности [7], что полагаем верным.
Ценные бумаги приобретаются на бирже при посредничестве профессиональных участников торгов (брокеров), определенных в ст. 16 Федерального закона от 21.11.2011 г. № 325-ФЗ "Об организованных торгах". То есть военнослужащий как физическое лицо может лишь давать поручения на покупку или продажу той или иной ценной бумаги на основании договора на брокерское обслуживание. Сами же операции по покупке/продаже лота ценных бумаг на бирже совершает брокер [1]. При этом брокер выступает налоговым агентом - он обязан исчислить и удержать налог с полученного инвестором на фондовом рынке дохода (ст. 226.1 Налогового кодекса РФ). Следовательно, инвестиционная деятельность, связанная с покупкой и продажей ценных бумаг, равно как и с получением дивидендов по ним, не содержит в себе такого неотъемлемого признака предпринимательской деятельности, как самостоятельность. Именно по этой причине данная деятельность не подлежит специальной государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в отличие от деятельности предпринимательской, которая, согласно абз. 3 ч. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ, требует от лица, ее осуществляющего, регистрацию в этом качестве.
Вместе с тем закон ограничивает право военнослужащего не только на занятие предпринимательской, но и любой иной, помимо прохождения военной службы, оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой (абз. 1 ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 27.05.1998 г. №76-ФЗ "О статусе военнослужащих"). В этой связи следует разобраться, можно ли относить инвестиционную деятельность к оплачиваемой.
В законодательстве РФ не раскрывается значение термина "оплачиваемая деятельность". Но, исходя из лексического анализа слова "оплачиваемая", согласимся с Е.А. Свининых, что под оплачиваемой деятельностью следует понимать деятельность, осуществляемую на возмездной основе путем реализации человеком своих физических и умственных способностей. И, как пишет указанный автор, "к оплачиваемой деятельности следует, в частности, отнести деятельность по трудовому договору, выполнение работ и оказание услуг по гражданско-правовым договорам, занятие адвокатской и нотариальной деятельностью, совместительство на государственной и муниципальной службе, разрешение споров в качестве третейского судьи" [10].
Что касается инвестиционной деятельности, то соответствующая легальная дефиниция представлена в ст. 1 Федерального закона от 25.02.1999 г. №39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". Согласно указанной норме, инвестиционная деятельность - это вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта; а инвестиции, в свою очередь, - это денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.