Если порядок составления проекта федерального бюджета определен Бюджетным кодексом РФ, то порядок составления проекта бюджета субъекта Федерации и проекта бюджета муниципального образования, наряду с основами составления проектов бюджетов, определенными Бюджетным кодексом РФ, определяется также соответственно законами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В юридической литературе такой подход признается оправданным, так как на каждом уровне бюджетной системы имеется специфика в разработке бюджетных показателей.
Кроме того, невозможно применить унифицированный подход к детальной организации составления проектов региональных и местных бюджетов, поскольку сроки и содержание процедур составления проектов бюджетов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях зависят от целого комплекса факторов социально-экономического и политического характера.
Учитывая изложенное, разработка региональных и местных бюджетов должна регламентироваться бюджетно-процессуальными нормами, принимаемыми на соответствующих уровнях бюджетной системы.
Составление проектов региональных и местных бюджетов и актов о бюджете традиционно возлагается на исполнительные органы.
Соответственно, проект бюджета субъекта Федерации составляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, а проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования (ст. 169 БК РФ).
Составление бюджета любого уровня в силу ч. 2 ст. 172 БК РФ основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» отмечается, что в ряде субъектов Федерации осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части трехлетнего перспективного финансового плана.
В апреле 2007 г. Государственной Думой утверждена новая редакция Бюджетного кодекса РФ — основного закона, регламентирующего бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы.
Главными направлениями этих изменений являются переход к планированию бюджетных показателей, ориентированных на конечный результат, и внедрение новой методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, основанной на среднесрочных финансовых планах.
Соответственно, ст. 169 БК РФ предусматривает, что проект бюджета субъекта Федерации и проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
Очевидно, что составление и утверждение бюджета на три года должно обеспечить преемственность и предсказуемость бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики, повысить обоснованность планирования бюджетных расходов, что в свою очередь способствует повышению эффективности использования бюджетных ресурсов субъектов Федерации и муниципальных образований.
Составлению проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований предшествуют разработка прогноза социально-экономического развития (ст. 173 БК РФ), подготовка среднесрочного финансового плана (ст. 174 БК РФ), осуществление прогнозирования доходов бюджета и планирование бюджетных ассигнований (ст. 174.1, 174.2 БК РФ).
Прогноз социально-экономического развития субъектов Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет, тогда как прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.
Прогноз социально-экономического развития субъекта Федерации, муниципального образования ежегодно разрабатывается и одобряется в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации либо местной администрацией одновременно с принятием решения о внесении проекта бюджета в законодательный (представительный) орган.
В Москве — субъекте Федерации в целях разработки проекта бюджета города Москвы на 2008 г. и перспективного финансового плана на 2009—2010 гг., а также совершенствования работы органов государственного управления по социально-экономическому развитию города Москвы Правительством Москвы был одобрен прогноз социально-экономического развития г. Москвы до 2011 г.
В рамках указанного документа были утверждены показатели, характеризующие: повышение уровня жизни населения города Москвы до 2011 г.; проектировку развития предприятий государственного сектора экономики г. Москвы на 2007-2011 гг.
Правовые акты о прогнозе социально-экономического развития приняты и других субъектах Федерации.
На уровне муниципальных образований также утверждаются социально-экономические прогнозы в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и положениями о порядке разработки прогноза социально-экономического развития, утверждаемыми исполнительными органами муниципального образования.
Введение элементов среднесрочного планирования предполагает, что прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период будет разрабатываться путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода.
При этом в пояснительной записке к прогнозу социально-экономического развития приводится обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений.
Применительно к субъектам Федерации и муниципальным образованиям Бюджетный кодекс РФ предусматривает составление среднесрочного финансового плана субъекта Федерации (муниципального образования).
Согласно ст. 174 БК РФ под среднесрочным финансовым планом субъекта Федерации (муниципального образования) понимается документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Федерации (местного бюджета).
Среднесрочный финансовый план субъекта Федерации (муниципального образования) ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией муниципального образования) с соблюдением положений Бюджетного кодекса РФ и после утверждения представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета.
Содержание среднесрочного финансового плана субъекта Федерации (муниципального образования) определено в ч. 3 ст. 174 БК РФ.
В Положении одного из субъектов Федерации о разработке среднесрочного финансового плана предусмотрен порядок разработки среднесрочного финансового плана в три этапа.
На первом этапе разрабатываются проекты основных направлений налоговой политики субъекта Федерации, прогноз социально-экономического развития субъекта Федерации, а также предварительный реестр расходных обязательств субъекта Федерации.
На втором этапе на основании основных показателей социально-экономического развития разрабатываются основные показатели среднесрочного финансового плана, а также основные направления управления государственным долгом субъекта Федерации.
Третий этап включает в себя разработку и утверждение исполнительным органом субъекта Федерации проекта среднесрочного финансового плана.
Указанный порядок предусматривает осуществление мониторинга исполнения среднесрочного финансового плана в целях выявления отклонений фактических параметров областного бюджета и консолидированного бюджета субъекта Федерации от утвержденных в среднесрочном финансовом плане, а также установлении причин отклонений и приятия мер для улучшения качества планирования.
Одним из элементов в составлении проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований является прогнозирование доходов соответствующих бюджетов (ст. 174.1 БК РФ), а также планирование бюджетных ассигнований (174.2 БК РФ).
Доходы бюджетов прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории на условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно ст. 174.2 БК РФ планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.
Так, приказом Министерства финансов Пермского края от 1 августа 2007 г. № 82 утверждена Методика планирования бюджетных ассигнований Пермского края.
Расчет объема бюджетных ассигнований расходных обязательств Пермского края на соответствующий финансовый год производится по следующим основным направлениям расходов: оказание государственных (бюджетных) услуг; обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; предоставление мер социальной поддержки населению в соответствии с полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации и законодательством Пермского края; процентные расходы; реализация областных, окружных, долгосрочных краевых целевых программ и ведомственных целевых программ; другие расходы, не учтенные в вышеперечисленных направлениях.
В целях обеспечения сбалансированности бюджета края на планируемый трехлетний период в указанной методике действующие расходные обязательства бюджета условно распределяются на группы в зависимости от «длины» обязательств во времени и приоритетности расходов: расходы группы «А» — обязательства, не подлежащие сокращению при любых сценариях развития экономики края; расходы группы «Б» — обязательства, возможные к сокращению в очередном финансовом году; расходы группы «Б» — обязательства, возможные к сокращению начиная с года, следующего за очередным финансовым годом.
Балансирование бюджета Пермского края на очередной финансовый год и два последующих года планового периода производится исходя из принципа бездефицитности бюджета в следующем порядке.
1. В расходы включается группа «А».
Расходы этой группы должны полностью обеспечиваться доходами бюджета Пермского края, рассчитанными по пессимистическому сценарию.
В противном случае производится сокращение перечня статей, входящих в группу «А».
2. После 100%-ного обеспечения группы «А» в расходы включается группа «Б».
При недостатке средств на полное обеспечение группы «Б» расходы группы пропорционально сокращаются до необходимого уровня.
3. Если после включения группы «Б» остаются средства, то обеспечивается группа «Б».
При недостатке средств на полное обеспечение группы «Б» расходы группы пропорционально сокращаются до необходимого уровня.
4.При наличии источников финансирования после 100%-ного обеспечения действующих обязательств рассматривается реестр принимаемых обязательств, утвержденный губернатором края.
Обязательства включаются в бюджет в соответствии с рангом, определенным в реестре.
При этом, если принимаемое обязательство относится к группе «А», оно должно обеспечиваться доходами на всем горизонте планирования (не менее трех лет).
Например, утвержденные приказом Министерства финансов Ставропольского края от 22 августа 2007 г. № 510-бр Методические рекомендации по планированию бюджетных ассигнований на 2008-2010 гг. предусматривают, что планирование бюджетных ассигнований на 2008-2010 гг. за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, целевых поступлений, доходов от сдачи имущества в аренду, субвенций, субсидий и других целевых поступлений из федерального бюджета осуществляется отдельно по каждому источнику поступления доходов и направлению расходов.
Предусмотрено также, что при формировании объема расходов за счет спрогнозированных доходов необходимо исходить из реально прогнозируемых поступлений соответствующих доходов, распределения федеральных средств в соответствии с приложениями к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», нормативными правовыми актами Правительства РФ, и по согласованию с отраслевыми министерствами Российской Федерации.
При этом объем планируемых расходов должен соответствовать прогнозу поступления доходов.
Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
Несмотря на существование различных методик планирования бюджетных ассигнований, существенным является то, что на сегодняшний день создаются реестры расходных обязательств публично-правовых образований, позволяющих более четко определить состав и объемы действующих обязательств.
К числу основных новаций Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ относятся нормы по организации бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования.
Институт расходных обязательств, уже введенный в Бюджетный кодекс РФ ранее внесенными поправками, получил дальнейшее развитие в гл. 11 Кодекса, раскрывающей предмет расходных обязательств субъекта Федерации, муниципального образования.
Согласно ст. 174.2 БК РФ планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств в порядке и соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом. Данная норма вступила в силу только с 1 января 2009 г.
До дня вступления в силу указанного положения использование при составлении проектов бюджетов, формирование и финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий, а также раздельное планирование бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств могло осуществляться в случаях и порядке, устанавливаемых соответствующими финансовыми органами.
Так, в порядке ведения реестра расходных обязательств Пермского края предусмотрено, что данные реестра расходных обязательств Пермского края используется при разработке проекта бюджета Пермского края, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств.
Кроме того, п. 2 ст. 87 БК РФ уточнено понятие реестра расходных обязательств, под которым понимается используемый при составлении проекта бюджета перечень не только законов, иных нормативных правовых актов, но и муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.
Уточнены и положения п. 5 данной статьи в отношении органов, представляющих реестр расходных обязательств муниципального образования и устанавливающих порядок его представления.
Согласно новой редакции указанной статьи порядок представления реестра расходных обязательств муниципального образования финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта Федерации необходимо установить финансовому органу субъекта Федерации.
Что касается местного самоуправления, то в том же Пермском крае разработан порядок предоставления реестров расходных обязательств муниципальными образованиями Пермского края, который включает методические рекомендации по заполнению форм реестров расходных обязательств муниципальных образований, а также предусматривает утверждение формы реестра расходных обязательств муниципальных образований.
Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Федерации (местных бюджетов) устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации (местными администрациями).
Так, администрацией города Кемерово в постановлении от 16 ноября 2007 г. № 161 «О порядке составления проекта бюджета города Кемерово и планирование бюджетных ассигнований» утвержден следующий порядок составления бюджета.
До 1 июля текущего года глава города принимает постановление о подготовке проекта бюджета г. Кемерово на очередной финансовый год и плановый период, которым утверждается план организационных мероприятий по разработке проекта бюджета. Разработку указанного постановления и непосредственное составление проекта бюджета осуществляет финансовое управление г. Кемерово (далее — финансовое управление).
В проекте постановления о бюджете города должны содержаться основные характеристики бюджета города: общий объем доходов бюджета города на очередной финансовый год и плановый период; общий объем расходов бюджета города на очередной финансовый год и плановый период; дефицит (профицит) бюджета города на очередной финансовый год и плановый период.
В нем также должны быть установлены: перечень главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета города; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета города, закрепляемые за ними группы (подгруппы) источников финансирования дефицита бюджета города; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год и плановый период; общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств на очередной финансовый год и плановый период; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов в очередном финансовом году и плановом периоде; общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов на первый год планового периода не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета; источники финансирования дефицита бюджета города по статьям и видам источников финансирования бюджета города на очередной финансовый год и плановый период в соответствии со ст. 96 БК РФ; верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, с указанием в том числе верхнего предела долга по муниципальным гарантиям; размер резервного фонда главы города на очередной финансовый год и плановый период; предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга на очередной финансовый год и плановый период; случаи и порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг; бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, не являющимся муниципальными учреждениями или муниципальными унитарными предприятиями, с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований; цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит юридическим лицам, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов; перечень и объемы бюджетных ассигнований муниципальных целевых программ на очередной финансовый год и плановый период.
Для формирования доходов бюджета главные администраторы доходов бюджета предоставляют в финансовое управление информацию в объеме и в сроки, установленные постановлением о подготовке проекта бюджета г. Кемерово на очередной финансовый год и плановый период.
После определения общего объема проекта бюджета по доходам и расходам производится балансировка бюджета.
Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Сформированный проект бюджета с учетом доведенных объемов межбюджетных трансфертов бюджету города из областного бюджета представляется в Кемеровский городской Совет народных депутатов в сроки, определенные Положением о бюджетном процессе в городе Кемерово, утвержденным постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28 сентября 2007 г. № 173.