Одним из методов бюджетного среднесрочного планирования, закрепленным в ст. 179 БК РФ, является программно-целевой метод, который должен обеспечивать взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами их использования.
Определение программ в федеральном законодательстве отсутствует.
Из Бюджетного кодекса РФ следует, что целевые программы могут быть федеральными, региональными, муниципальными.
В законах субъектов Федерации чаще всего встречается определение целевой программы субъекта как комплекса мероприятий (мер), направленного на решение приоритетных социально-экономических задач и проблем (Закон Республики Коми от 8 октября 2004 г. № 48-РЗ «О прогнозировании и программах в Республике Коми»176, Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 г. № 384-КЗ «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края» и т.д.).
В ряде законов субъектов Федерации целевые программы субъектов определены как: пакет документов, содержащий мероприятия, связанные с решением наиболее важных, приоритетных задач субъекта Федерации (Закон Ненецкого автономного округа от 4 июля 2001 г. № 305-ОЗ «О порядке разработки, утверждения и реализации целевых программ Ненецкого автономного округа»178); взаимоувязанный по задачам, ресурсам, срокам осуществления, участникам комплекс мероприятий, описываемый измеряемыми целевыми индикаторами, обеспечивающий эффективное решение приоритетных межведомственных (межотраслевых) проблем социально-экономического развития республики и повышение результативности расходов бюджета (Закон Удмуртской Республики от 18 октября 2006 г. № 44-РЗ «О республиканских и ведомственных целевых программах»).
В определениях, закрепленных в законодательстве субъектов Федерации, отсутствует критерий, необходимый для отбора проблем для программной проработки, в том числе актуальность проблемы и собственно необходимость применения программно-целевых методов планирования.
При этом механизм, позволяющий определить проблемы, решение которых требует применения программно-целевого метода, закреплен далеко не во всех законах субъектов Федерации.
Чаще всего в законах субъектов Федерации о целевых программах предусмотрены нормы о том, что инициатором разработки программ являются органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Вместе с тем, рассматривая целевые программы как один из инструментов государственного регулирования развития экономики субъектов Федерации, целесообразно определить состав тех целей и задач развития региональной экономики, которые могут быть решены на каждом уровне управления программно-целевым методом.
Правовому статусу долгосрочной целевой программы посвящена ст. 179 БК РФ, согласно которой указанные программы разрабатываются органом исполнительной власти и подлежат утверждению соответствующими законодательными (представительными) органами.
Кроме того, в данной статье Бюджетного кодекса РФ указано, что формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
Следовательно, стадии составления проектов бюджетов должна предшествовать работа по составлению прогнозов и целевых программ, на основании которых финансовыми органами разрабатывается часть бюджетов и одновременно доходная часть.
К настоящему времени в субъектах Федерации создана определенная правовая база, определяющая порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации региональных программ.
Так, в Законе Еврейской автономной области от 25 февраля 2004 г. № 260-ОЗ «Об областных целевых программах» установлено, что предложение о разработке проекта программы вносится инициатором разработки программы на рассмотрение областного Совета по экономической и социальной политике при губернаторе области, положение о котором и состав утверждаются губернатором области.
Решение Совета о перечне программ вносится на рассмотрение правительства области.
Законом Тульской области от 10 сентября 1998 г. № 91-ЗТО «Об областных целевых программах» предусмотрено, что инициаторами разработки областной программы выступают органы исполнительной и представительной власти области на основе утвержденного областной думой перечня важнейших территориальных проблем (целевых задач), подлежащих решению программно-целевым методом на определенный период.
Многолетняя практика разработки и реализации целевых программ в субъектах Федерации показала, что к настоящему времени на уровне субъекта Федерации исчерпаны возможности полномасштабного финансирования этих программ.
Как следствие, в законах субъектов Федерации предусмотрены механизмы привлечения внебюджетных средств.
В Законе Республики Коми от 8 октября 2004 г. № 48-РЗ «О прогнозировании и программах в Республике Коми» установлено, что целевая республиканская программа может финансироваться за счет средств внебюджетных источников при наличии договора о намерениях о проведении и финансировании совместных мероприятий.
Положение о том, что государственный заказчик при представлении проекта программы администрации области для включения его в состав государственных нужд области на следующий финансовый год при необходимости представляет соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы с предприятиями, подтверждающие финансирование программы из внебюджетных источников, предусмотрено Законом Тульской области от 10 сентября 1998 г. № 91-ЗТО «Об областных целевых программах».
В случае отсутствия или изменения финансирования из бюджетов действует положение, закрепленное в ст. 180 БК РФ: если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете либо предусмотрены частично (не в полной мере), то применяется закон о бюджете в порядке, определенном ст. 83 БК РФ.
Кроме того, в законодательстве субъектов Федерации предусмотрены альтернативные варианты расходования финансовых средств в зависимости от фактически складывающего их объема.
Так, в Законе Республики Тыва от 6 декабря 2002 г. № 24 ВХ-1 «О республиканских целевых программах» предусмотрено, что в республиканских целевых программах, финансирование которых из средств республиканского бюджета предлагается прекратить с начала очередного финансового года, указываются причины прекращения каждой указанной программы, а также объем финансирования на очередной финансовый год согласно графику, принятому при утверждении каждой указанной программы; объем финансирования за предшествующие годы и за текущий финансовый год согласно графику, принятому при утверждении каждой указанной программы; объемы фактического финансирования за предшествующие годы и ожидаемое финансирование за текущий финансовый год по каждой указанной программы; объем финансирования на финансовые годы, следующие за очередным финансовом годом, согласно графику, принятому при утверждении каждой указанной программы.
В Законе Магаданской области от 24 ноября 1999 г. № 102-ОЗ «Об областных целевых программах» предусмотрены случаи, при которых может производиться изменение порядка и размеров финансирования или прекращение финансирования областной целевой программы (нарушения условий выполнения областной целевой программы; достижение целей и решения целей, поставленных областной целевой программой; возникновения непредвиденных обстоятельств, которые не позволяют осуществлять мероприятия или финансирование областной целевой программы).
Закон Смоленской области от 27 февраля 2002г. № 21-з «О долгосрочных областных целевых программах» предусматривает, что предложения по уточнению объемов финансирования мероприятий программы направляются заказчиком (координатором) программы в финансовый орган исполнительной власти 231 Смоленской области и уполномоченный орган исполнительной власти Смоленской области в сфере экономики.
В случае необходимости изменения объемов финансирования мероприятий программы, проект соответствующего областного закона об изменении программы вносится в Смоленскую областную Думу Главой Администрации Смоленской области.
Переход к преимущественно программно-целевому методу бюджетного планирования — основное направление реформы бюджетного процесса.
Однако средства, выделяемые на большинство целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования, а с другой — практически постоянно подвергаются коррективам.
В г. Москве уже много лет широко применяется программно-целевой метод планирования работы исполнительной власти путем принятия городских целевых программ по конкретным направлениям деятельности.
В 2007 г. бюджетом города предусмотрено финансирование мероприятий только по 30 городским целевым программам, в то время как в предыдущие годы к бюджетному финансированию предъявлялось порядка 100 таких программ.
Несмотря на большую методологическую работу по совершенствованию целевого планирования и ужесточение требований к качеству разрабатываемых и принимаемых целевых программ, признается, что применение программно-целевых методов в практике работы органов исполнительной власти г. Москвы ограничено и не в полной степени соответствует заявленным на федеральном уровне направлениям бюджетной реформы.
В законодательстве субъектов Федерации о целевых программах субъектов Федерации не содержатся принципиальные требования к отбору проблем для их решения программным методом.
Во многих случаях в виде «программ» представляются к рассмотрению и утверждению в законодательных (представительных) органах власти субъектов Федерации обычные планы мероприятий по различным сферам жизнедеятельности региона.
Согласно Федеральному закону от 26 апреля 2007 г. ст. 179 БК РФ с 1 января 2009 г. вступает в силу в новой редакции, согласно которой долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Федерации, местного бюджета утверждаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, местной администрацией муниципального образования.
При этом порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального образования.
В новой редакции ст. 179 БК РФ также предусмотрена ежегодная оценка эффективности реализации долгосрочной целевой программы.
Действующее законодательство предъявляет определенные требования к проекту акта о бюджете на очередной финансовый год.
Они закреплены в Бюджетном кодексе РФ, региональных законах о бюджетном устройстве субъектов Федерации.
Законодатель указывает на тот результат, который должен быть достигнут в процессе составления проекта акта о бюджете.
В нем должны содержаться основные характеристики бюджета, т.е. общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.
Однако, как показывает практика принятия нормативно-правовых актов о порядке составления бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, этим их содержание не исчерпывается.
Дальнейшее реформирование бюджетного процесса, в том числе в части составления проектов бюджетов, предполагает расширение сферы применения программно-целевых методов, планирования с учетом введения обязательной процедуры аудита их эффективности.
Предполагается ввести в практику утверждение целевых программ второго уровня — внутриотраслевых, финансовое обеспечение которых будет осуществляться за счет и в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых соответствующей отрасли.
Таким образом, изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ в части изменения требований к планированию бюджетных показателей, т.е. к составлению проектов бюджетов, предполагают не просто совершенствование сложившейся практики в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, а принципиальное реформирование подходов к планированию и оценке расходования государственных средств.