Обращение к критериям эффективности деятельности органов внутренних дел связано с тем, что они все более широко используются на практике, к тому же разрабатываются новые критерии. Особенно это касается количественных критериев, которые в существующей практике оценки все еще остаются преобладающими. Но наряду с ними руководители органов внутренних дел всех уровней обращают все возрастающее внимание на качественные критерии, оценивая сквозь их призму информацию, поступающую в системе управления по каналам обратной связи и, прежде всего, по такому каналу, как социологический мониторинг общественного мнения.
Наиболее активно социологические исследования в органах внутренних дел стали проводиться с 1992 года, и, несмотря на целый ряд недостатков, результаты этих исследований составляли определенную информационноаналитическую основу для принятия управленческих решений и оценки эффективности их выполнения.
Наряду с изучением общественного мнения штабы внутренних дел всех уровней, где была сосредоточена вся информация, проводили мониторинги обращений граждан в органы внутренних дел и государственные структуры, материалов средств массовой информации.
К проведению мониторинга информации, поступающей из внешней среды функционирования органов внутренних дел, впоследствии были привлечены подразделения информации, региональных и общественных связей, ведомственные и независимые научно-исследовательские центры и лаборатории. В последние годы социологические исследования в органах внутренних дел начали приобретать систематический характер. Прежде всего, это касается изучения общественного мнения о состоянии криминогенной обстановки и эффективности работы органов внутренних дел.
Систематичность изучению общественного мнения о деятельности органов внутренних дел придало решение Министерства внутренних дел Российской Федерации об отнесении содержащихся в этом мнении оценок к одному из ведущих критериев определения результативности работы этих органов.
Следует отметить, что подобные исследования проводятся не только по инициативе и силами самих органов внутренних дел, но и заказываются независимым, сугубо гражданским исследовательским центром, органами местного самоуправления.
Таким образом, поступающая социологическая информация становится предметом не только для «внутреннего» размышления, но и информационной базой для принятия управленческих решений по оказанию помощи защитникам правопорядка и контроля за их работой на муниципальном уровне.
Учитывая то обстоятельство, что в ходе своего реформирования органы внутренних дел стремятся избавиться от имеющихся и остро проявившихся в последние годы проблем и недостатков, а также в связи с оптимизацией выполняемых ими функций и приданием им большей социальной направленности, возникает, на наш взгляд, необходимость дополнения имеющихся форм контроля за деятельностью этих органов общественным контролем.
6
Общеизвестно, что любая форма и разновидность контроля предполагает сбор разносторонней объективной информации и на ее основе оценку состояния дел. Подобная общественная оценка эффективности работы органов внутренних дел на основе информации, получаемой в ходе независимых социологических исследований, может быть названа социальным аудитом. Эта оценка направлена на определение главным образом социальной эффективности деятельности органов внутренних дел. Основная цель социального аудита – развитие не только контактов с местным сообществом, где находится учреждение, не только его социальный имидж, но и системный контроль. Реально социальный аудит является системой мониторинга таких направлений деятельности подразделений и учреждений МВД России, как социально-мотивационная политика.
Согласно теории социологического реализма (Э. Дюркгейм) отношения индивидов в обществе истолковываются как отношения ассоциаций, и социальный аудит может рассматриваться как результат усложнения социальной жизни, как процесс деятельности и становления системы взаимной проверки и контроля, к тому же отвечающей критерию рациональности. В концепции М. Вебера социальный аудит, с одной стороны, согласуется с общей направленностью рационализации общественных отношений, а с другой – вытекает из осмысленности действий индивидов на целерациональном уровне. Вероятно, по Веберу, категория социального аудита фиксирует выделение определенных элементов действительности, связанных с перерастанием социальной филантропии из индивидуальной морально-регламентируемой, мотивируемой мо- рально-нравственными принципами деятельности, основанной на субъективных побуждениях отдельных собственников, к определенным эмпирическим обобщениям, выявляющим массовые практики социально ответственного поведения. Если в отношении ценностно-рационального поведения можно выделять преимущественно субъективную мотивацию, то в социальном аудите превалирует ориентация на другого. Следовательно, можно сказать, что европейская традиция социального аудита ориентирует на возникновение совместных взаимных ожиданий в обществе. И это связано с тем, что экономический человек представляется слишком упрощенной моделью. Если исходить из веберовской концепции, социальный аудит не может быть ценностно-рациональным действием, потому что несет в себе экспликацию и прогнозирование предметных последствий, связан с возможностью просчета как убытков, так и прибылей от деятельности компании. Описанная Вебером классификация социального действия предполагает, что для социального аудита необходима подготовка определенных условий, среди которых следует назвать как наличие кадров, имеющих достаточный образовательный уровень и репутационный капитал, так и интерес индивидов (населения) к социальному аудиту, предполагающий непосредственно позитивный резонанс не только для работников отдельных компаний, но и для общества в целом.
В классической социологии методология социального аудита складывается под влиянием двух полярных концепций: замена социологического номина-
7
лизма и реализма. В понимании социального аудита, таким образом, возникают
впервую очередь субстанциональные проблемы. Хотя загруженность избыточными социологическими смыслами приводит к тому, что практика социального аудита базируется на количественных измерениях, далеких от социологической интерпретации. Классическая социологическая теория определяет общество как модель социального прогресса, в результате чего социальный аудит не может быть самостоятельным явлением и иметь конституирующее значение в формировании отношений между различными социальными и экономическими субъектами. Возможно, структурный функционализм, сохраняя барьеры социологической классики, рассматривает социальный аудит с позитивной стороны, видя
внем один из возможных способов достижения социального согласия, соответствия между экономической (адаптивной) политической и социетальной сферами. В таком контексте государство выступает как естественный проводник политики социального аудита и задает нормативный порядок в этом процессе.
Вклассической социологии социальный аудит не достигает общетеоретического статуса, однако нельзя с уверенностью говорить о том, что ему придается операциональность, возможность эмпирической идентификации.
Постклассическая социология выходит на осмысление социального аудита в ресурсном аспекте как совокупности приемов, способов и процедур, которые используются для сохранения позиций или наращивания собственной мощи. Признается, что социальный аудит не противоречит традиционной цели ни бизнеса, ни государства. С социальным аудитом, напротив, связывается экономический рост, с одной стороны, и укрепление социальной политики государства, с другой. В рамках постклассической социологии проблема социального аудита рассматривается субъектно. Это означает, что для того, чтобы пережить «вывалившиеся» на нас проблемы, как отмечает О. Тофлер, мы должны по-новому взглянуть на устройство наших организаций, рассмотреть те проблемы, с которыми сегодня сталкиваются компании (организационное несоответствие, излишняя вера в вертикальную иерархию, необыкновенная самоуспокоенность). Социальный аудит является той самой процедурой, которая может и поколебать, и изменить отношение к традиционным основам, так как он требует перестройки вертикальной структуры, отхода от модели «маленькой управляющей компании» множества функциональных отделов в пользу горизонтальных.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО АУДИТА
1.1. Гносеологические корни аудита
Понятие «аудит» происходит от латинского «audio», что означает «слышать», «слушать». Дело в том, что большая часть населения (и в том числе городских жителей) не умела ни читать, ни писать. Поэтому решения властей объявляли громким голосом перед толпой слушателей (аудиторией).
Еще в античном мире по мере налаживания государственно-хозяйст- венной деятельности власти вынуждены были заниматься учетом доходов и расходов, сбором налогов.
Историки утверждают, что еще в Древнем Египте (около 2600 г. до н.э.) существовали чиновники, которые совмещали функции учета, управления и контроля. Государственная система учета династии Чжоу (1122-256 гг. до н.э.)
вКитае включала тщательно разработанный бюджет и аудит всех правительственных департаментов. В Афинах в V веке до н.э. народное Собрание контролировало доходы и расходы государства, а его финансовая система включала правительственных аудиторов, которые проверяли отчетные документы всех должностных лиц по истечении их полномочий. В Римской республике государственные финансы находились под контролем Сената, а государственный бюджет проверялся штатом аудиторов под наблюдением казначея. Лука Пачоли (1445-1517 гг.), автор «Трактата о счетах и записях» (1494 г.) - первой книги, посвященной бухгалтерскому учету, заложившей основы теории в этой области, - особо подчеркивает необходимость контроля прохождения денежных средств и финансовых документов.
Можно утверждать, что элементы финансового аудита возникли в европейских странах еще в средние века, когда учетные книги стали фигурировать в качестве вещественного доказательства в суде.
СXXI века во многих странах был введен правовой контроль учетных книг и стал использоваться термин «аудитор» для обозначения людей, которые занимаются проверкой учетных записей.
В англоязычных странах самые древние из дошедших до нас учетных документов и упоминаний об аудите – это архив Казначейства Англии и Шотландии, датируемый 1130 годом. В ряде документов XIII века встречаются упоминания об аудиторах и аудите в Италии, а французское сочинение об управлении имуществом, написанное в том же столетии, рекомендовало ежегодно проводить аудит счетов. Лондонское Сити подвергалось аудиту уже в 1200-е годы, а
вначале XIV столетия в числе выборных должностных лиц значились и аудиторы. Большинство исследователей считают, что Великобритания является родиной финансового аудита. В старину в Великобритании проводился аудит двух типов. В городах аудит осуществлялся публично, в присутствии должностных лиц и граждан, и заключался в слушании аудиторских отчетов, которые читал вслух казначей. Вторым типом аудита была детальная проверка счетов
9
уплат управляющих финансами крупных поместий с последующей «аудиторской декларацией», т.е. устным отчетом перед владельцем и советом управляющих данного поместья. Обычно аудитор являлся членом совета и, следовательно, был предтечей современного внутреннего аудита. Оба типа аудита были направлены на обеспечение подотчетности государственных и частных должностных лиц, распоряжающихся вверенными им средствами.
Экономические перемены в период 1600-1800 гг., которые характеризовались ростом городов, возникновением крупных фабрик, расширением торговли вызвали появление новых подходов к учету. Аудит начал превращаться из процесса слушания в подробный анализ документации и исследование подтверждающих свидетельств. В конце XVII века в Шотландии был принят первый закон о запрете определенным должностным лицам служить в качестве городского аудитора. Тем самым в западном мире было введено современное понятие независимости аудитора. Несмотря на такой прогресс в аудиторской практике, лишь во второй половине XIX столетия профессиональный аудитор стал важной составной частью делового мира. В 1844 году Англия принимает пакет законов о компаниях, предписывающих акционерным обществам поручать независимым бухгалтерам проверку бухгалтерских книг и счетов компаний с последующим отчетом перед акционерами. Возникновение аудита, таким образом, связано с разделением интересов тех, кто непосредственно занимается управлением хозяйствующей организацией, и тех, кто вкладывает деньги в ее деятельность (собственники, акционеры, инвесторы).
Свое юридическое начало история финансового аудита берет в 1853 году, когда в столице Шотландии Эдинбурге был официально учрежден Эдинбургский институт аудиторов. В США практика аудита была основана специалистами, получившими образование и прошедшими практическую школу в Великобритании. В 1887 году была образована Ассоциация аудиторов Америки, а в 1896 году в штате Нью-Йорк аудиторская деятельность была регламентирована законодательно. В частности, уже тогда должность аудитора мог занимать только дипломированный бухгалтер, сдавший экзамен по специальности в Нью-Йоркском университете и получивший специальную лицензию на право заниматься аудиторской деятельностью. К 1908 году Ассоциация аудиторов Америки насчитывала свыше 340 членов из 25 штатов. В настоящее время в США зарегистрировано свыше 100000 независимых дипломированных бухгал- теров-аудиторов. Аналогами термина «аудитор» за рубежом являются «присяжный бухгалтер» (США), «бухгалтер-эксперт», «комиссар по счетам» (Франция), «контролер» (Германия).
Свою историю аудита имеет и Россия. К XVI-XVII вв. в стране сложилась определенная система государственного и частного учета денежных и материальных расходов. Основу государственного учета составляли инвентаризационные описи, выступавшие в виде дозорных книг. В начале каждого года (год начинался с 1 сентября) или в конце текущего года под руководством опытных дьяков составлялись окладные книги. Каждый приказ ведал сбором налогов и вел окладную книгу на ту область государства, которая закреплялась за данным
10