16
Принятые меры по "осовремениванию" прошлых заработков, исходя из которых исчислялись пенсии, также не привели к ожидавшимся результатам. Повышение пенсий лицам, имевшим в прошлом более высокие заработки, вызвало недовольство пенсионеров, которые имели низкие заработки, но получившие максимальные пенсии благодаря тому, что максимальный размер пенсии искусственно сдерживался в прошлом.
К середине 90-х годов стало очевидно, что система пенсионного обеспечения пытается решить практически неразрешимую задачу — одновременно довести минимальный размер пенсии до уровня прожиточного минимума и осуществить дифференциацию размеров пенсий в зависимости от прошлого трудового вклада.
Решить эту проблему было возможно либо путём значительного увеличения поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации, либо рационализации и оптимизации самой пенсионной системы за счёт изменения ряда норм действующего законодательства, которые не представляются оправданными с социальной и экономической точки зрения.
Всвязи с невозможностью повышения минимального размера пенсии до социально приемлемого уровня путём линейной индексации всех пенсий в 1993 году был применён механизм выплаты компенсаций, увеличивающих все пенсии на фиксированную величину. Использование такого механизма повышения пенсий вызвало отрицательное отношение к нему и пенсионеров, получавших относительно высокие пенсии, и законодателей, которые хотя и закрепили в законе возможность повышения пенсий путём выплаты компенсационных надбавок, но регулярно пытались провести очередное повышение пенсий путём их линейной индексации.
В1994 году такая индексация пенсий осуществлялась 3 раза подряд. Проведённое с февраля 1995 года повышение размера пенсий путём увеличения компенсационной выплаты, имевшее своей целью доведение минимального уровня пенсионного обеспечения до 65 % прожиточного минимума пенсионера, прошло с большим трудом, но в результате опережающего роста цен и недостаточности выделенных средств не
17
достигло своей цели. В конечном итоге минимальный размер пенсии в феврале 1995 года остался на том же уровне, на каком он находился в конце 1994 года (приблизительно 52 % прожиточного минимума пенсионера). Из-за недостаточности средств, позволяющих повышать размеры пенсий без ущерба для отдельных категорий пенсионеров, стало практически невозможным проводить какую-либо социально приемлемую политику в области пенсионного обеспечения.
В значительной степени проблемы пенсионного обеспечения были вызваны сужением финансовой базы пенсионного обеспечения. Доля заработной платы, с которой взимаются взносы на финансирование пенсий, в общих доходах населения сократилась с 69,9 % в 1992 году до 46,6 % в 1994 году и в 1995 году ─ 37 %. Одновременно повысилась доля средств, предоставляемых работникам в виде выплат социального характера. По отношению к среднемесячной заработной плате эти выплаты составляли в 1994 году в различных отраслях от 17 до 30 %. Взносы на пенсионное обеспечение с этих сумм не взимались. Постоянно в этот период времени уменьшалась численность занятых в народном хозяйстве, которая сократилась с 1991 по 1994 год с 75,8 млн человек до 69,4 млн человек, и усиливался процесс уклонения от уплаты налогов. В результате всех этих негативных явлений сложилась ситуация, при которой расчётное соотношение численности плательщиков взносов на пенсионное обеспечение к численности пенсионеров составляет менее 1,4 к 1, в то время как по статистическим данным о численности занятых оно должно составлять 1,8 к 1.
Неблагоприятно складывалась и демографическая ситуация в стране. С 1998 года численность людей пенсионного возраста начинает превышать численность детей и подростков в возрасте до 16 лет. В последующие 15 лет этот перевес будет увеличиваться в 1,7 раза. Одновременно с падением рождаемости увеличивается смертность населения, что приводит к сокращению численности населения на 1 млн человек в год. К 2016 году прогнозируется увеличение лиц пенсионного возраста до 428 человек на 1 000 человек населения (в 1992 году ─ 343 человека, а в 2000 году ─ 350 человек).
18
Все вышеперечисленные проблемы возможно было решить только глобальным реформированием пенсионной системы, предполагающим рационализацию и оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения, повышение уровня трудовых пенсий за счёт перераспределения имеющихся ресурсов и изменения подходов к их использованию. При этом пенсионная реформа должна содействовать стабилизации и развитию экономики и, как следствие этого, привести к улучшению материального обеспечения пенсионеров. Пенсионная реформа на первом этапе должна проводиться с учётом пропорций, сложившихся в распределении валового внутреннего продукта, соотношения среднего уровня трудовых пенсий со средней заработной платой.
При осуществлении пенсионной реформы необходимо учитывать экономические, демографические и социальные процессы, происходящие в стране.
Учитывая сложившиеся обстоятельства в стране, в октябре 1997 года начала готовиться, а 20 мая 1998 года была принята Программа пенсионной реформы в РФ, сущность которой заключается в создании смешанной пенсионной системы, построенной на реализации трёх уровней пенсионного обеспечения:
—государственное пенсионное страхование, на основе которого планировалось назначать трудовые пенсии, размер которых зависит от страхового стажа, заработной платы и пенсионных накоплений застрахованных;
—государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан и лиц, которые не приобрели права на трудовую пенсию;
—дополнительное пенсионное обеспечение.
В июне 2001 года Президент РФ внёс в Государственную думу ряд законопроектов, а с 1 января 2002 года в РФ вступили в силу федеральные законы, направленные на проведение пенсионной реформы: «О государственном пенсионном обеспечении в РФ», «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и «О трудовых пенсиях в РФ».
19
Цели и принципы пенсионной реформы
Основными целями пенсионной реформы являются:
1)реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение в старости, в случае инвалидности, при потере кормильца и в иных установленных законом случаях;
2)обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования;
3)адаптация системы пенсионного обеспечения к развивающимся в Российской Федерации рыночным отношениям;
4)рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий;
5)повышение эффективности пенсионной системы путём совершенствования системы управления пенсионным обеспечением, включая инвестиции пенсионных средств.
Исходя из заявленных выше целей реформа должна основываться на
следующих принципах:
1)каждый имеет право на государственное пенсионное обеспечение в случае утраты трудоспособности вследствие старости, инвалидности, при потере кормильца и в иных случаях, установленных законом;
2)каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию;
3)каждый застрахованный по обязательному государственному пенсионному страхованию имеет право на трудовую пенсию в соответствии с продолжительностью страхования и заработком, с которого уплачивались страховые взносы;
4)финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики;
5)средства обязательного государственного пенсионного страхования используются исключительно на пенсионное обеспечение
20
застрахованных по правилам и нормам, установленным законом. Часть этих средств централизуется и перераспределяется в целях обеспечения пенсионных гарантий граждан независимо от их места жительства на территории Российской Федерации. Расходы на пенсионное обеспечение лиц, не участвовавших в пенсионном страховании, покрываются за счёт средств федерального бюджета.
Сущность трёхуровневой системы пенсионного обеспечения
Основные черты будущей пенсионной системы предопределены её нынешним содержанием. Концепцией предусматривается не разрушение, а сохранение и укрепление оправдавшей себя государственной пенсионной системы с учётом необходимости развития новых форм пенсионного обеспечения. С введением в государственную систему пенсионного обеспечения так называемых социальных пенсий и провозглашением права на создание негосударственных пенсионных систем возникли предпосылки для развития трёхуровневой пенсионной системы.
В настоящее время в Российской Федерации предоставляются трудовые и социальные пенсии. Сфера распространения социальных пенсий ограничивается и достаточно длительное время будет ограничиваться социально-экономическим развитием общества в прошлом, которое характеризовалось полной занятостью трудоспособного населения и правом практически каждого нетрудоспособного гражданина на трудовую пенсию за свой (или кормильца) стаж работы.
Однако по мере развития рыночной экономики контингент лиц, не имеющих трудового (страхового) стажа, будет расширяться, а роль социальных пенсий возрастать. Государство с социально ориентированной экономикой не может игнорировать проблемы материального обеспечения значительного круга нетрудоспособных, по разным причинам не охваченных социальным страхованием.
Таким образом, первым уровнем системы государственных пенсий является базовая пенсия, которая в перспективе должна заменить социальную пенсию.