В постановлениях Конституционного Суда по данной категории дел были выработаны четкие правовые подходы к определению юридических понятий и устранено неоднозначное их толкование.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 г. №15-П по делу о проверке конституционности пп. «б», «в», «г», «д», «е», «ж» п.2 ст. 48, п.5 ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил соотношение понятий «предвыборная агитация» и «информирование избирателей» в деятельности средств массовой информации и указал, в каких случаях свобода слова может быть ограничена.
Деятельность средств массовой информации по информированию избирателей должна быть свободной, объективной, достоверной, не должна нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.
Понятие «предвыборная агитация» включает в себя совокупность действий, имеющих целью побудить или побуждающих избирателей голосовать за или против кандидата, кандидатов или списков кандидатов и осуществляемых кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком самостоятельно либо в установленном законодательством порядке с привлечением иных лиц.
В конституционно-правовой науке к формам реализации свободы слова в период избирательной кампании обычно относят предвыборную агитацию и информирование, при этом право на предвыборную агитацию одновременно рассматривают как субъективное избирательное право. Вышеозначенный подход связан с тем, что, во-первых, «положения каждой части статьи 29 Конституции Российской Федерации закладывают основы установления правового режима распространения любой информации, в частности специальной информации о выборах и референдумах, в том числе в период избирательной кампании, кампании референдума». В то же время нельзя не отметить, что существует и иное мнение.
Во-вторых, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» включает в содержание избирательных прав граждан, помимо права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными, право участвовать в иной электоральной деятельности, в том числе в предвыборной агитации (п. 28 ст. 2), и, как следует из его наименования и предмета регулирования (п. 1 ст. 1), определяет гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах. Последнее, таким образом, понимается законодателем более широко, чем закреплено в ст. 32 Конституции Российской Федерации.
Право на предвыборную агитацию может рассматриваться с разных точек зрения. Так, в содержании права на предвыборную агитацию, по нашему мнению, различаются:
) право участвовать в избирательной кампании кандидатов или избирательных объединений;
) право распространять информацию о кандидатах и избирательных объединениях и (или) выражать мнения о них вне рамок их избирательных кампаний.
Несмотря на то что форма и содержание деятельности, в рамках которой реализуются оба права, могут совпадать и представляют собой чаще всего распространение связанной с кандидатами и избирательными объединениями информации и (или) мнений, только первое представляется, является составляющей субъективного избирательного права, в том числе в формах, характерных для реализации свободы слова (распространение информации, выражение мнения, призывы). Второе же пока представляет собой только составляющую свободы слова, ограниченную тем обстоятельством, что она реализуется в период избирательной кампании. Граждане, вне связи с их правом участвовать в том или ином качестве, в том числе агитатора, в избирательной кампании не могут быть лишены права свободно выражать свои мнения по поводу избирательной кампании, в том числе мнения оценочного характера и с целью повлиять на чей-то выбор.
Если предположить всякую реализацию свободы выражения субъективных и оценочных мнений о кандидатах, избирательных объединениях в период избирательной кампании составляющей субъективного избирательного права, то полностью лишим этой свободы (что невозможно объективно) иностранных граждан, лиц без гражданства, граждан, не достигших возраста 18 лет или находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Так, по действующему избирательному законодательству только гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, помимо прав избирать и быть избранным, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, в том числе в предвыборной агитации.
В этой связи представляет интерес предложение закрепить в избирательном законодательстве такое политическое право, как право на предвыборную агитацию, для общих субъектов избирательного права - граждан РФ. Для этого необходимо включить в понятие предвыборной агитации такой обязательный признак, как публичность, и выработать его критерии, а также расширить границы этого права. Ведь возможности выражения мнений и распространения информации по электоральному поводу гражданами, обладающими активным избирательным правом, однако реализующими свободу слова вне рамок избирательной кампании кандидатов, избирательных объединений, являются на сегодняшний день ограниченными законодателем.
Согласно п. 1 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Так, право на предвыборную агитацию ограничено тем, что возможность самостоятельно определять содержание, формы и методы своей предвыборной агитации, самостоятельно проводить ее, а также в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц предоставляется только субъектам, наделенным статусом кандидата или избирательного объединения (п. 4 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Как отметил Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений, граждане не могут рассматриваться лишь как объект информационного воздействия. К иным законным методам относится не требующая финансовых затрат реализация свободы слова, в том числе в формах, попадающих под агитационную деятельность согласно п. 2 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Иными словами, одно из ограничений свободы слова по вопросам избирательных предпочтений граждан, не являющихся кандидатами, заключается в невозможности ими исключительно по своему усмотрению финансировать агитационную деятельность за счет собственных или иных средств помимо избирательного фонда кандидата или избирательного объединения. Соразмерность этого ограничения была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ по заявлению Думы Астраханской области, которая полагала, что этим ограничением несоразмерно ограничиваются свобода мысли и слова и право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной им в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П, следует, что, «гарантируя свободу выражения мнений в ходе избирательного процесса, федеральный законодатель... обязан обеспечивать реализацию права граждан на получение и распространение информации о выборах. Вместе с тем он должен исходить из необходимости поддержания баланса взаимосвязанных конституционно защищаемых ценностей - права на свободные выборы и права на свободу слова и свободу информации и с учетом природы этих прав и в целях соблюдения публично-правовых интересов».
В этом же Постановлении свободные выборы толкуются как предполагающие «наличие такой избирательной системы, которая обеспечивает гражданам равные возможности в реализации активного и пассивного избирательного права, что, в свою очередь, предполагает адекватное определение статуса кандидатов и такое регулирование предвыборной агитации и финансирования выборов, которое, основываясь на конституционном принципе равенства, учитывало бы при этом способы и условия реализации указанных прав, а также ее социально-политические и юридические последствия».
Следует отметить, что в настоящее время было бы неверным говорить об отсутствии конституционного закрепления свободы слова и независимости СМИ. Однако правоприменительная практика не всегда основывается на указанных принципах и складывается в соответствии с ними. Суды не всегда готовы выносить решения, исходя из конституционного права журналистов на свободу выражения мнения, они редко применяют нормы европейского права.
Сейчас скорее встает вопрос о реальном соблюдении этих принципов в правоприменительной практике и внедрении в российскую правовую систему опыта Европейского суда по правам человека.
Пока не будет выработана единая правоприменительная практика, строго соответствующая конституционным принципам свободы слова и европейскому праву, в условиях слабости редакций СМИ и распространенных фактов оказания на них давления со стороны власти и бизнеса конституционная свобода слова и независимость СМИ будет носить декларативный характер.
1.3 Реализация права на свободу слова в системе международного законодательства
Мировое сообщество прошло долгий путь, пока не признало, что свобода личности заключается не в воображаемой независимости от объективных законов общества, а в способности разумно выбирать свою линию поведения в нем. Признание самой возможности ограничения прав и свобод человека из области философских идей перешло и в область права.
В международно-правовых актах провозглашается, что «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства» (ст. 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.).
В российском законодательстве существуют специальные нормативные правовые акты, направленные на гарантирование и реализацию тех или иных прав и свобод человека и гражданина: свобода передвижения, выбор места пребывания и жительства; свобода совести и вероисповедания; общие вопросы судебной защиты прав и свобод и др.
Одним из важнейших конституционных прав личности является свобода мысли и слова, гарантированная ст. 10 Европейской конвенции о правах человека и ст. 29 Конституции Российской Федерации. В реализации этого права имеется много проблем, часть которых является предметом рассмотрения в судах общей юрисдикции.
В последние двадцать лет резко возросло количество исков о защите чести и достоинства, адресованных журналистам и средствам массовой информации. Зачастую данные иски представляют собой реакцию на критические выступления и разоблачительные материалы, предающие огласке злоупотребления чиновников и неудовлетворительную деятельность представителей исполнительной власти.
Порядок защиты прав и свобод человека и гражданина закрепляется в процессуальном законодательстве. Вместе с тем социальная практика неизбежно вносит коррективы в содержание признанных свобод, в том числе и в одну из наиболее неясных, «размытых» по своим юридическим параметрам - свободу слова.
Защита прав на международном уровне не ограничивается обращением в международные суды, российским гражданам предоставляется право на обращение в любые международные органы по защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 46 Конституции).
Обращение в международные органы по защите прав человека признается одним из способов защиты прав и свобод человека и гражданина, но необходимо учитывать, что такая возможность появляется в том случае, если Российская Федерация является участницей международного договора или иного документа, учреждающего такой международный правозащитный механизм. Тем самым Российская Федерация дополняет внутригосударственные способы защиты прав и свобод международными способами.
В последнее время много говорится о Совете Европы и роли данной организации в правозащитной сфере. Существуют утверждения, что Совет Европы создал самый эффективный механизм защиты прав и основных свобод человека в Европе, а Европейская конвенция «стала самым совершенным и эффективным договором в области прав человека в мире».
Совет Европы - старейшая и наиболее авторитетная международная организация континента. Ее уставной целью является обеспечение все более тесного единства между государствами - членами во имя защиты общих идеалов и содействия экономическому и социальному прогрессу. Членами организации (их в настоящее время 47 государств) могут быть только такие страны, которые разделяют принципы господства права, плюралистической демократии и защиты прав человека.
В 2012 году исполнилось 20 лет сотрудничеству между Россией и Советом Европы в области соблюдения прав и свобод человека. В январе 1992 года решением Бюро Парламентской Ассамблеи Совета Европы Верховному Совету РСФСР (Российской Федерации) был предоставлен статус специально приглашенного, а 7 мая 1992 года Российская Федерация подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Спустя четыре года, 28 февраля 1996 года, выполнив ряд условий-рекомендаций, Россия стала полноправным членом Совета Европы, продолжив работу по приведению своего законодательства и правоприменительной практики в соответствие со стандартами этой авторитетной региональной международной организации.
Актуальность выбранной проблематики состоит в том, что, во-первых, вступив в Совет Европы, Российская Федерация на практике повседневно реализует положение ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».
С 1996 года Российская Федерация входит в состав Совета Европы. Россия перешла от общих принципов приверженности демократическому пути развития к системе международных и политических отношений с таким режимом, который связывает его участников юридически обязывающими соглашениями. В настоящее время все страны Европы объединены общими демократическими принципами. Эти принципы признаются высшей ценностью и общим наследием европейских народов. Наши государства не разделяют ни идеологические занавесы, ни внешнеполитические барьеры. Европа стала моделью цивилизованного общения, действенного, эффективного объединения усилий народов.
Так, в настоящее время в правовую систему России инкорпорирована Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, вступившая в силу для России 5 мая 1998 г. В заявлении, сделанном при ратификации Конвенции, было сказано, что Россия «признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации». И Европейским Судом, и господствующей среди юристов доктриной она характеризуется как «конституционный инструмент европейского правопорядка». Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод действует в качестве конституционного инструмента признания и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Конвенция еще раз подтвердила правосубъектность личности в международных отношениях. Концепция неприкосновенности государственного суверенитета, как одна из важнейших основ конституционного строя, получила качественно новое содержание относительно того, что является, а что не является вмешательством во внутренние дела государства.
Приверженность международным стандартам прав и свобод человека побуждает государство принимать эффективные меры для исполнения своих обязательств перед собственными гражданами, а также обновлять национальное законодательство и административную практику, противоречащие международным стандартам. В научной литературе неоднократно подчеркивается возрастающее влияние прецедентов Европейского Суда по правам человека на российскую судебную практику.
Важной проблемой реализации свободы мысли и слова является ее соотношение с политкорректностью и толерантностью, свободой высказывать мнения, для кого-либо неприятные, но важные.