Взаимодействие омбудсменов с органами власти
А.Т. Карасев,
А.В. Савоськин
А.В. Гусев
Омбудсмены, являясь составной частью государственного правозащитного механизма, обладают существенной спецификой. Прежде всего они лишены властных полномочий по разрешению обращения граждан по существу заявленных требований. Обладая относительно слабыми правомочиями, они вынуждены постоянно вступать во взаимодействие с различными органами власти (исполнительно-распорядительными, контрольно-надзорными, судами и др.) в целях защиты прав и свобод граждан. В статье анализируются такие ключевые формы взаимодействия, как: совместное участие в разрешении жалоб граждан; обращение в суд; деловые встречи с руководителями органов власти, в т.ч. совместный личный прием заявителей; участие в нормотворческой деятельности; создание совместных совещательных органов либо назначение своих представителей в консультативно-совещательные структуры при органах публичной власти и некоторые другие. Формулируются предложения по совершенствованию взаимодействия омбудсменов с органами власти.
Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам ребенка, уполномоченный по правам предпринимателей, уполномоченный по правам человека, органы власти, взаимодействие, жалоба, гражданин, заявитель, суд.
A. T. Karasev,
A.V. Savoskin
A.V Gusev,
INTERACTION OF OMBUDSMEN WITH AUTHORITIES
Ombudsmen, being an integral part of the state human rights mechanism, have significant specific features. First of all, the ombudsmen are deprived of their powers ofpower. They cannot resolve the citizen's appeal on the merits. Ombudsmen have relatively weak powers. They are forced to constantly interact with various authorities (executive and administrative, control and supervisory, courts and others). Thanks to this, they ensure the protection of the rights and freedoms of citizens. It is not only about asking for information, visiting authorities or conducting inspections. Such interaction is more diversified and versatile. The article analyzes such forms of interaction as: joint participation in the resolution of citizens' complaints; going to court; business meetings with heads of government authorities, including joint personal reception of applicants; participation in rule-making activities; the creation of joint advisory bodies or the appointment of their representatives to consultative and advisory structures under public authorities and some others. Proposals are being formulated to improve the interaction of the ombudsmen with the authorities.
Key words: ombudsman, children's rights ombudsman, business ombudsman, human rights ombudsman, authorities, interaction, complaint, citizen, applicant, court. омбудсмен уполномоченный право ребенок
Институт омбудсменов является частью отечественной правозащитной системы. При этом все российские уполномоченные по правам отдельных категорий граждан (за исключением финансового уполномоченного1) искусственно лишены возможностей напрямую разрешить жалобу гражданина или обязать уполномоченный орган сделать это. Соответственно, у омбудсменов возникает объективная необходимость взаимодействовать с органами власти в целях защиты и восстановления прав граждан, а также для установления фактов и обстоятельств их нарушения.
Взаимодействие омбудсменов с отдельными элементами государственного механизма осуществляется в организационно-правовых формах, предусмотренных соответствующими федеральными законами. В то же время при наличии в законах специальных норм о взаимодействии (например, ст. 9 Федерального закона «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации») последние являются достаточно неинформативными, хотя и позволяют заключить, что законодатель под взаимодействием в этих статьях предполагает именно «широкое сотрудничество», которое включает в себя как деятельность по совместному рассмотрению конкретных ситуаций, приведших к нарушению прав человека (фактически речь идет о механизме реализации конкретных правозащитных полномочий), так и деятельность широкого плана по систематическому, но абстрактному информационному обмену, функционированию совместных совещательных структур и т.д. (зачастую не связанную с защитой граждан в конкретных ситуациях нарушения их прав). При этом имеющиеся в специальных законах нормы о взаимодействии не устанавливают исчерпывающего перечня его форм.
Если проанализировать законодательство и практику, складывающуюся за последние десять лет, то можно выделить следующие формы взаимодействия омбудсменов с органами власти различного уровня и различной отраслевой принадлежности: совместное участие в разрешении жалоб граждан; деловые встречи с руководителями органов власти, в т.ч. совместный личный прием заявителей; совместные мероприятия и акции, в т.ч. проверки; участие в нормотворческой деятельности; взаимный обмен информацией; создание совместных совещательных органов либо назначение своих представителей в консультативно-совещательные структуры (обычно советы или комиссии) при органах публичной власти и некоторые другие.
Средствами обеспечения взаимодействия (наряду с нормативными правовыми актами) являются двусторонние и многосторонние соглашения, заключаемые правозащитными институтами с государственными и муниципальными органами (а иногда и с государственными или муниципальными учреждениями). Такие соглашения, позволяющие на системной основе выстраивать эту работу, заключены всеми омбудсменами. Так, например, Уполномоченным по правам человека в РФ таких соглашений заключено 8 (с МВД РФ, МО РФ, ФССП РФ, МЧС РФ, Генпрокуратурой РФ, ЦИК РФ, Фондом социального страхования РФ и Следственным комитетом РФ). На начало 2021 г. Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей заключено 10 соглашений (с МВД РФ, МО РФ, ФССП РФ, МЧС РФ, Министерством промышленности и торговли РФ, Генпрокуратурой РФ, Роспотребнадзором, Российским экспортным центром, а также тремя ведущими вузами: МГЮА, национальным исследовательским центром ВШЭ и юридическим факультетом МГУ).
Ключевая особенность взаимодействия омбудсменов с органами государства и местного самоуправления заключается в том, что, рассматривая жалобы граждан, они обращаются не только к исполнительно-распорядительным органам, непосредственно ответственным за восстановление нарушенных прав граждан, но и к иным органам власти, способным оказать содействие в защите или восстановлении прав граждан. Не случайно, например, Уполномоченным по правам человека в РФ в 2020 г. в адрес прокуратуры было направлено 850 обращений о проведении прокурорских проверок, а прокуратурой вынесено 604 акта прокурорского реагирования Статистические данные получены с официальных сай-тов анализируемых органов (дата обращения: 17.09.2021).. Аналогичная ситуация и с обращениями уполномоченных к Президенту РФ [10, с. 98; 12, с. 101] (например, с 2016 по 2020 г. главой государства дано 21 поручение по результатам обращений Уполномоченного по правам человека в РФ).
Традиционной формой сотрудничества омбудсменов с органами власти является работа их представителей в качестве членов различных совещательных структур при органах власти (советов, комиссий, рабочих групп и т.п.) [7, с. 125]. Например, Уполномоченный по правам человека в РФ входит в такие комиссии, как: Комиссия при Президенте РФ по государственным наградам, Общественная комиссия при Президенте РФ по определению кандидатур на присуждение Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в области правозащитной деятельности и Государственной премии РФ за выдающиеся достижения в области благотворительной деятельности, Межведомственная комиссия РФ по делам Совета Европы, Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности, Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Уполномоченный по правам ребенка в РФ является членом Координационного совета при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей, Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по проведению в России Десятилетия детства, Совета при Президенте Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере защиты семьи и детей, Национального координационного совета по поддержке молодых талантов России, Совета по вопросам образования лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов Министерства просвещения Российской Федерации и ряда других, Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП), Межведомственной комиссии по вопросам организации отдыха и оздоровления детей Министерства просвещения Российской Федерации, комиссий по детскому и семейному кино при Фонде кино, рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по направлению «Социальная политика», рабочей группы по подготовке заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, рабочей группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» Правительства Российской Федерации и др.
Ярким примером взаимодействия в рамках рабочих групп является межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей, объединяющая усилия Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МО РФ, Следственного комитета РФ, Минэкономразвития РФ и ведущих предпринимательских объединений. По данным официального сайта Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, с 2012 по 2020 г. этой комиссией проведены 47 заседаний, рассмотрены 203 обращения в защиту прав бизнеса, при этом 65 обращений разрешены в пользу заявителей. Кроме того, Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в 2012 г. инициировано создание в Генеральной прокуратуре Межведомственной рабочей группы по защите прав предпринимателей, в целях безболезненного внедрения кассовой техники нового образца с 2016 г. функционируют совместные штабы с ФНС России на федеральном и региональном уровнях, а с 2020 г. - и штабы по содействию внедрению маркировки товаров специальными знаками.
Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей является членом рабочей группы по мониторингу и анализу правоприменительной практики в сфере предпринимательства, членом Экспертного совета по снижению уголовно-правовых рисков ведения предпринимательской деятельности при Минэкономразвития, Межфракционной рабочей группы Государственной Думы по законодательному обеспечению прав предпринимателей в РФ, рабочей группы по разработке изменений в Постановление Правительства РФ от 14.01.2011 № 3 «О медицинском освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений» и др.
Практика показывает, что представители омбудсменов (чаще всего работники аппаратов) принимают участие в работе коллегиальных органов (или в работе их коллегиальных составных частей). Отметим, что соответствующее правомочие в федеральных законах об омбудсменах не закреплено. Статус представителей необязательно может быть постоянным, но участие в работе таких органов позволяет обеспечить доступ к информации и дает возможность омбудсменам озвучивать и отстаивать позицию по правозащитной тематике в целом или по конкретным фактам нарушения прав граждан.
Например, только за 2020 год с участием Уполномоченного по правам человека в РФ или его представителей состоялись 17 заседаний комитетов палат в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Кроме того, омбудсмены регулярно участвуют в работе коллегии Генпрокуратуры РФ, Росгвардии, МВД РФ, ФССП РФ, ФСИН РФ, а также в заседаниях рабочих групп судебного сообщества, в т.ч. при обсуждении проектов Пленумов Верховного Суда РФ.
Существенный правозащитный потенциал имеет взаимодействие при осуществлении правотворчества. Например, за 2020 год Уполномоченным по правам человека в РФ разработаны и представлены в Государственную Думу РФ 17 предложений по совершенствованию законодательства (при этом многие из этих предложений были поддержаны парламентом) и более 30 предложений по совершенствованию подзаконных актов.
Вместе с тем эта работа носит несистематический характер, а главное, предполагает прежде всего инициативу омбудсменов. Представляется, что законотворческий процесс (как федерального, так и регионального уровней) только выиграет, если при рассмотрении законопроектов по соответствующим вопросам комитеты и комиссии законодательных органов в обязательном порядке будут запрашивать заключения соответствующих омбудсменов.
Нетрадиционной, относительно редкой, но высоко оцененной Уполномоченным по правам человека в РФ является такая форма взаимодействия, как совместные личные приемы. Однако анализ правоприменительной практики выявил использование такой формы взаимодействия только сотрудниками аппарата Уполномоченного по правам человека совместно с руководителями Генпрокуратуры РФ, МЧС РФ, ФСИН РФ, ФССП России и некоторыми другими. Очевидно, что такой опыт совместных личных приемов может быть экстраполирован на все правозащитные институты.
С учетом двухуровневой системы омбудсменов в России (когда региональные уполномоченные не находятся в организационной зависимости от федеральных уполномоченных) возникает необходимость организации взаимодействия омбудсменов по вертикали. К региональным уполномоченным поступает большое количество обращений, при этом подавляющее их большинство составляют жалобы на действия или бездействие органов исполнительной власти (с ними население в большей степени сталкивается в повседневной жизни [11, c. 114]). Как известно, многие органы исполнительной власти являются федеральными, а часть из них вообще подчинена главе государства, поэтому не случайно, что омбудсмены субъектов РФ традиционно и массово обращаются к федеральным уполномоченным за содействием в разрешении жалоб. Например, в 2016 г. от региональных уполномоченных к федеральному Уполномоченному по правам человека в РФ поступило 287 обращений, в 2017 г. - 415 обращений, в 2018 г. - 369 обращений, в 2019 г. - 412 обращений, а в 2020 г. - уже 558 обращений региональных омбудсменов с просьбой оказать содействие в разрешении конкретных жалоб граждан. Пункт 23 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и п. 5 ст. 9 Федерального закона «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» ограничивают компетенцию региональных уполномоченных территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, действующими на территории субъекта Российской Федерации, и в отдельных случаях просто вынуждают региональных омбудсменов обращаться к федеральному.