Вопросы разграничения судебной и дисциплинарном ответственности государственных служащих в теоретическом наследии И.Т. Тарасова
Егоров Никита Юрьевич
Аннотация
Актуальность реконструкции и интерпретации взглядов российского юриста Ивана Трофимовича Тарасова (1849-1929 гг.) обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся построения в современной России правового государства, в котором обеспечение законности деятельности органов государственной власти является краеугольным камнем. Механизмы обеспечения законности деятельности государственных служащих, которые были сформированы в процессе становления правового государства, не могут ответить на все поставленные вопросы, в связи с чем поиск путей их совершенствования представляет собой актуальную проблему теоретической и практической юриспруденции. Значительный вклад в решение проблем современности могут внести идеи, сформулированные российскими юристами в конце XIX - начале XX вв., но до настоящего времени не получившие должного осмысления. Одним из авторов таких идей о правовом регулировании общественных отношений являлся И.Т. Тарасов.
Статья посвящена проблеме разграничения судебной и дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая в трудах И.Т. Тарасова занимала важное место прежде всего потому, что институт юридической ответственности государственных служащих является одним из основных гарантий обеспечения законности деятельности органов государственной власти.
Методами научного исследования явились общенаучные, а именно: исторический и системный, а также специальные: историко-правовой и сравнительно-правовой. Применялся метод реконструкции и интерпретации правовых идей. В результате проведённого исследования сделан вывод, что в условиях отсутствия единого подхода к пониманию природы и модели реализации института юридической ответственности государственных служащих в современной юридической науке большую актуальность приобретают работы И.Т. Тарасова, в которых осуществлен критический компаративистский анализ эффективности реализации мер юридической ответственности государственных служащих в конце XIX - начале XX вв., определены критерии разграничения судебной и дисциплинарной ответственности, выделены основные признаки дисциплинарного и судебного производства привлечения государственных служащих к ответственности.
В статье предпринимается попытка систематизировать взгляды И.Т. Тарасова на институты судебной и дисциплинарной ответственности государственных служащих.
Ключевые слова: И.Т. Тарасов, органы государственной власти, государственная служба, административное право, полицейское право, государственные служащие, обжалование действий, должностные лица, компетенция, дисциплинарная ответственность, судебная ответственность
Abstract
Issues of differentiation of judicial and disciplinary responsibility of civil servants in the theoretical legacy of I.T. Tarasov
Nikita Yu. Egorov
The relevance of the reconstruction and interpretation of the views of the Russian lawyer Ivan Trofimovich Tarasov (1849-1929) is due to the theoretical and practical significance of the questions concerning the search for answers to acute questions of building a rule of law in modern Russia, in which ensuring the legality of the activities of state authorities is the cornerstone. Mechanisms for ensuring the legality of the activities of civil servants, which were formed in the process of the formation of the rule of law, cannot answer all the questions raised, and therefore, the search for ways to improve them is an urgent problem of theoretical and practical jurisprudence. Ideas that were formulated by Russian lawyers at the end of the XIX - beginning of the XX century, but have not yet received proper understanding, can make a significant contribution to solving the problems of our time. One of the authors of such ideas about the legal regulation of public relations was I.T. Tarasov.
The article is devoted to the problem of differentiation of judicial and disciplinary responsibility of civil servants, which occupied an important place in the works of I.T. Tarasov, primarily because the institution of legal responsibility of civil servants is one of the main guarantees of ensuring the legality of the activities of public authorities. The main methods of scientific research were general scientific, namely: historical and systemic, as well as special: historical-legal and comparative- legal. The method of reconstruction and interpretation of legal ideas was used. As a result of the conducted research, it is concluded that in the absence of a unified approach to understanding the nature and model of the implementation of the institute of legal responsibility of civil servants in modern legal science, the works of the works of I.T. Tarasov are becoming increasingly relevant, namely the works in which a critical comparative analysis of the effectiveness of the implementation of measures of legal responsibility of civil servants in the late XIX - early XX century was carried out, the criteria for distinguishing judicial and disciplinary responsibility were defined, the main signs of disciplinary and judicial proceedings for bringing civil servants to responsibility were highlighted. The article attempts to systematize the views of I.T. Tarasov (1849-1929) on the institutions of judicial and disciplinary responsibility of civil servants.
Keywords: I.T. Tarasov, public authorities, civil service, administrative law, police law, civil servants, appeal against actions of officials, competence of officials, disciplinary responsibility, judicial responsibility
Повышение авторитета государственных органов является приоритетным направлением совершенствования системы государственного управления в Российской Федерации. Важное средство такого совершенствования - укрепление режима законности [1] и развитие института юридической ответственности, в частности, дисциплинарной и судебной, реализуемых в системе государственно-служебных правоотношений.
Дисциплинарная ответственность как основной вид юридической ответственности государственных служащих - быстро развивающийся правовой институт, многочисленные нормы которого требуют обязательной систематизации. В отечественной юриспруденции отсутствует единое представление о дисциплинарной ответственности: вопросы о юридической природе дисциплинарной ответственности, о месте института дисциплинарной ответственности в системе российского права, о перспективах его развития в условиях глобализационных процессов в правовой сфере [2, p. 1-15; 3, с. 133-138] в современной юридической науке продолжают оставаться дискуссионными. Не выработан единый взгляд на эти вопросы у законодателя и правоприменителей, что в современных реалиях приводит к разнообразной правоприменительной практике в отношении государственных служащих и в итоге подрывает авторитет государственных органов [4, с. 1].
Понимание сущности дисциплинарной и судебной ответственности государственных служащих требует учёта накопленного на разных этапах исторического развития России опыта правоприменительной практики, опыта зарубежных стран и изучения идей и теоретических конструкций видных юристов
Российской империи, для которых вопросы обеспечения законности деятельности государственных органов находились в центре их исследовательских интересов Дергилева С.Ю. Государственно-правовые воззрения А.И. Елистратова: автореферат дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Дергилева Светлана Юрьевна. - Санкт- Петербург, 2014. - 26 с.; Никифорова С.А. Государственно-правовые воззрения Э.Н. Берендтса: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Никифорова Славяна Алексеевна. - Санкт- Петербург, 2019. - 333 с. [5, с. 813-827; 6, с. 801-812; 7, с. 113-117; 8, с. 821-824; 9, с. 356-362; 10, с. 68-71; 11, с. 132-135; 12, с. 230-232; 13, с. 96-107; 14, с. 84-95; 15, с. 126128; 16, с. 435-441; 17, с. 149-161; 18, с. 139-145; 19, с. 155-157; 20, с. 72-75; 21, с. 146-154; 22, с. 75-79; 23, с. 87-95; 24, с. 67-86; 25; 26, с. 48-58; 27, с. 96-111; 28, с. 24-27; 29, с. 39-47; 30, с. 314-318; 31, с. 137-141; 32, с. 334-337; 33, с. 239-250; 34, с. 123-130; 35, с. 48-58; 36, с. 323-330; 37, с. 300-305; 38, с. 336-340; 39, с. 294299; 40, с. 155-163; 41, с. 220-240; 42; 43; 44, с. 36-42; 45, с. 750-760; 46, p. 1826-1835].
Вопросы привлечения государственных служащих к любым видам юридической ответственности продолжают представлять интерес и для учёных, и для руководителей государственных органов, и для государственных служащих. XXI век ознаменовался декларированием современными демократическими государствами принципов ответственности государства перед гражданским обществом, неотвратимости наказаний государственных служащих за упущения по службе, а также вне её [47]. В действующем законодательстве закреплён механизм возмещения вреда, причинённого незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. При таких условиях в приоритете вопрос, касающийся способов привлечения к ответственности государственных служащих.
Юридическая ответственность государственных служащих выступала предметом исследования учёных Российской империи Правовая наука и юридическая идеология России: Энциклопедический словарь биографий: В 2 т. / отв. ред. В.М. Сырых. - Т. 1. - Москва: РАП, 20о9. - 918 с., которые искали пути построения в России правового государства и укрепления в стране режима законности [44]. Рассмотрению вопросов дисциплинарной ответственности государственных служащих в конце XIX - начале XX вв. уделяли внимание юристы А.И. Елистратов Елистратов А.И. Основные начала административного права. - Москва: Издание Г.А. Лемана и С.И. Сахарова, 1917. - 294 с., А. фон-Резон Фон-Резон А.К. О дисциплинарном праве // Журнал гражданского и уголовного права. - 1889. - Кн. 8. - С. 1-63., А. Д. Градовский Градовский А.Д. Собрание сочинений: в 9 т. - Т 8: Начала русского государственного права. - Ч. 2: Органы управления. - Санкт-Петербург: б/и, 1907. - 580 с., Л.С. Таль Таль Л.С. Очерки промышленного права. - Москва: Тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1916. - 127 с., М.Д. Загряцков Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. - Москва: Право и жизнь, 1925. - 244 с., В.Л. Кобалевский Кобалевский В.Л. Очерки советского административного права. - Харьков: Государственное издательство Украины, 1924. - 258 с., Н.М. Коркунов Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - Санкт-Петербург: Магазин Н.К. Мартынова, 1909. - 354 с., С.А. Корф Корф С.А. Русское государственное право. - Ч. I. - Москва: Скоропеч. А.А. Левенсон, 1915. - 315 с., Н.И. ЛазаревскийЛазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причинённые должностными лицами. - Санкт-Петербург: Акционерное общество печатного и писчебумажного дела в России «Слово», 1905. - 725 с.. Серьёзный интерес к проблемам определения и пределов ответственности государственных служащих проявил видный российский ученый Иван Трофимович Тарасов [6, с. 801-812].
Обоюдная ответственность государственных служащих и гражданского общества - главная проблема, которой были посвящены научные труды И.Т. Тарасова и которую он исследовал в разных контекстах. В своих трудах «Личное задержание как полицейская мера безопасности» Тарасов И.Т Личное задержание как полицейская мера безопасности. - Ч. 1-2. - Киев, 1875-1886., «Полиция в эпоху перемен» Тарасов И.Т Полиция в эпоху реформ. - Москва: Типография А. И. Мамонтова и К°, 1885. - 168 с., «Лекции по полицейскому (административному) праву» Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. - Т. 2: Общая часть. - М., 1910. 267 с., «Очерк науки полицейского права» Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. - Москва: Типография А.И. Мамонтова и К°, 1897. - 703 с., «Полицейский арест» Тарасов И.Т. Полицейский арест // Сборник государственных знаний. - Т. VII / под ред. В.П. Безобразова. - Санкт-Петербург: Тип. В. Безобразова и К°, 1879. С. 97-117., «Краткий очерк науки административного права» Тарасов И.Т. Краткий очерк науки административного права. - Ярославль: Типолитография Г. Фальк, 1888. Т 1. - 386 с., «Учебник науки полицейского права» Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. - Вып. 1-4. - М.: Т-во «Печатня С.П. Яковлева», 1891-1896. И. Т. Тарасов обращался к вопросам юридической ответственности государственных служащих. Его интерес к данной проблеме способствовал тому, что в позднеимперской России впервые была предпринята попытка разграничения судебной и дисциплинарной ответственности государственных служащих.
Судебную и дисциплинарную ответственность государственных служащих И.Т. Тарасов относил к репрессивным мерам, направленным на обеспечение принципа законности. Поэтому важным для правоприменителей и государственных служащих И.Т. Тарасов считал чёткое определение порядка привлечения должностных лиц к юридической ответственности.
При определении оптимальной модели, пригодной для российской действительности, И.Т. Тарасов изучал не только историю вопроса в контексте эволюции отечественной государственно-правовой системы, но и зарубежный опыт, прежде всего, Франции и Англии, в которых, по его мнению, были достигнуты определённые успехи в регулировании внутренними делами государства, организации государственного управления и регламентации деятельности государственных служащих.
Французскую континентальную модель юридической ответственности должностных лиц И.Т. Тарасов считал одной из лучших и возможной для использования в других государствах. Теоретической основой этой модели в XIX в. являлась доктрина разграничения судебной деятельности от административной, утвердившаяся в полицейском праве во Франции. Согласно этой доктрине, суды не должны вмешиваться в дела полицейских органов, осуществляющих управленческие функции. Аргументом для такого подхода явилась оценка профессиональных знаний судей того времени. Учёные-полицеисты считали, что судьи имеют недостаточный уровень знаний в областях, являющихся предметами ведения государственных служащих: судьи при разрешении вопроса об ответственности государственных служащих не могли дать обоснованную и справедливую оценку действиям либо бездействиям должностных лиц. Более того, рассмотрение судьями вопросов привлечения к ответственности должностных лиц усугублялось низким уровнем взаимодействия судебной системы и органов государственного управления, а также отсутствием чёткого разграничения их функций. И. Т. Тарасов считал, что в таких условиях обжалование решений по делам, связанным с упущениями государственных служащих по службе, в суде будет неэффективным и даже вредным.
Мысль об исключении судебных органов из рассмотрения дел администрации и полиции была высказана еще в XVIII в. во Франции. На её развитие оказали влияние теория разделения властей и труды Ж.-Б. Номпера де Шампаньи (1756-1834 гг.), И.Б. Клюбера (1762-1837 гг.), К. Мауренбрехера (1838-1892 гг.), Г.Ф. Пухты (1798-1846 гг.). Принцип невмешательства судебных органов в дела полиции и администрации основывался на представлениях учёных, что органы государственной власти при рассмотрении их дел судебными органами становятся в зависимость от последних, что, в свою очередь, является грубым нарушением принципа разделения властей. Вместо судебной ответственности предлагалось использовать административную ответственность, которая определялась в процессе либо рассмотрения жалоб граждан на действия / бездействия органов полицейской деятельности специализированными судами, либо рассмотрения таких жалоб самой администрацией.
Критический анализ французской континентальной модели юридической ответственности должностных лиц позволил И.Т. Тарасову сделать несколько важных выводов:
- в случае наделения администрации и полиции правомочиями по рассмотрению жалоб на их действия и бездействия это приведёт к наделению администрации и полиции неограниченной властью, граничащей с произволом. Полиция и администрация необоснованно вторгнутся в сферу не своей компетенции - в сферу юстиции;
- условия обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина при наделении органов государственной власти полномочиями по рассмотрению жалоб не будут соблюдены;
- наделение органов государственной власти чрезмерными полномочиями, в том числе по рассмотрению жалоб, может привести к подрыву их авторитета, поскольку гражданское общество при выполнении законных распоряжений и предписаний органов государственной власти должно понимать о наличии у него возможности обжалования таких распоряжений и предписаний, а также о наличии судебной ответственности должностных лиц государства, принимающих распоряжения и предписания;
- применение французской континентальной модели юридической ответственности должностных лиц в России приведёт к росту числа жалоб к высшему начальству на действия сотрудников полиции и администрации по первоначальному рассмотрению жалоб; это, в свою очередь, приведёт к увеличению штатной численности сотрудников полиции и администрации, а далее - к увеличению расходов на содержание государственных органов24.
Критической подход к французской континентальной системе юридической ответственности сотрудников полиции и администрации позволил И.Т. Тарасову сделать вывод о невозможности её адаптации к реалиям российской государственности.