Материал: Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

сообщества: натовские руководители прекрасно понимали, что вопрос об использовании силы против Сербии в Косово в СБ ООН будет неизбежно заблокирован Москвой, всемерно поддерживающей Милошевича (особую активность в этом плане развили антиамерикански настроенные депутаты Государственной Думы, которые подталкивали Кремль к прямой военной поддержке Белграда). Россия, находясь не в лучшей силовой форме, растеряв всех своих союзников на Балканах, кроме Сербии, если и могла воздействовать в своих интересах на решение косовского конфликта, то лишь исключительно через СБ ООН. Поэтому она продолжала настаивать на том, что без его формального согласия невозможны не только военная акция ООН (принуждение к миру), но и военное присутствие (по примеру боснийского урегулирования) в Косово, призванное стабилизировать ситуацию в мятежной провинции. Более того, российское руководство считало, что силы по наблюдению за выполнением соглашения (если оно будет достигнуто) могут быть размещены в Косово только с согласия Белграда.

Руководителям 19 стран Европы и Северной Америки подобное ограничение представлялось неоправданным. По их мнению, развитие ситуации в Боснии, когда мировое сообщество промедлило с военным вмешательством, привело к затягиванию кровавого конфликта. Поэтому они единодушно считали, что альянс в ряде случаев, когда для этого имеются достаточно рациональные основания, сам может оценивать степень угрозы региону (миру), нарушения общепринятых международных норм и определять характер ответа на появившийся вызов. Американские эксперты ссылались на то, что угроза безопасности ряду соседних стран в сложившихся условиях может необязательно носить характер агрессии, подобно тому, как и само понятие безопасности ныне уже не ограничивается военными аспектами. Новые угрозы включали в себя неопределенность и нестабильность внутри и вокруг Евро-Атлантического региона, возможность быстрого возникновения и развития кризисов в районах на периферии союза. «Бесконтрольное перемещение больших масс населения, — утверждается в новой стратегической концепции НАТО, — в особенности вследствие вооруженных конфликтов, может породить проблемы для безопасности и стабильности Североатлантического союза»16. Поскольку в Косово сербскими военными подразделениями и полувоенными организациями осуществлялась полнокровная этническая чистка, то десятки, сотни тысяч беженцев могли хлынуть в сопредельные или близлежащие страны, в том числе и в натовские (что в конечном счете и произошло: число беженцев из Косово достигло почти миллиона человек), ставя под угрозу их экономическую и социально-политическую стабильность. Эти беженцы могли быть вооружены, их могли преследовать на чужой территории, что вынесло бы внутренний конфликт в Косово за пределы самой Сербии или Югославии. Развитие событий по подобному сценарию, по мнению Вашингтона и его западноевропейских союзников, можно было рассматривать как угрозу безопасности отдельным странам НАТО, вынуждая союз (в соответствии с правом государств на индивидуальную или коллективную самооборону, предусмотренную Уставом ООН) предпринять меры, эту угрозу упреждающие или нейтрализующие, независимо от того, находится ли она в пределах или за пределами зоны ответственности альянса. Эти меры могли бы носить характер предупреждения, устрашения или даже наказания. Включают ли эти меры использование военной силы? Американские (и некоторые западноевропейские) лидеры предпочитают оставлять этот вопрос открытым, утверждая, что все должно определяться конкретной ситуацией и степенью угрозы международной или региональной безопасности.

Для легализации использования военной силы за пределами зоны ответственности союза натовские руководители в ряде случаев используют расширительность и неопределенность (как результат компромисса) бюрократических формулировок и терминологии резолюций СБ ООН, таких, например, как: принять все меры, необходимые меры, эффективные меры для предотвращения (прекращения) кровопролития или вооруженных столкновений. Дефиниции подобного рода — все, необходимые, эффективные — в определенном контексте могут быть поняты и истолкованы по-разному: Россия, как обычно, может считать, что надо созвать международную конференцию по данной проблеме. А НАТО может полагать, что все меры или даже необходимые, предполагают действительно использование всех без исключения средств воздействия, включая военные — наземные операции, бомбовые или ракетные удары. В самом деле, в правовом пространстве России еще бытует советский тоталитарный принцип: запрещено все, что не разрешено; в то время как в правовом поле Запада господствует иной, демократический подход: разрешено все, что не запрещено. И если российская дипломатия голосует за такие широковещательные формулировки, то ей, видимо, нужно просчитывать на несколько шагов вперед различные варианты возможных последствий подобных решений либо добиваться принятия резолюций, исключающих двойное толкование.

Из всего этого со всей очевидностью вытекает одно: необходимо совершенствовать нормативную базу современного миротворчества, необходимо реформировать ООН и ее Совет Безопасности таким образом, чтобы они могли выдавать взаимоприемлемые решения в условиях плюралистического мира с его разным видением истоков и способов решения международных конфликтных ситуаций. И тогда расширение зоны ответственности Североатлантического союза можно было бы поставить на легальную основу, что утраивало бы как альянс, так и его оппонентов.

В конечном счете НАТО использовала военную силу против Сербии, т.е. за пределами зоны своей ответственности, без санкции Совета Безопасности ООН или ОБСЕ. Можно по-разному оценивать эффект от бомбардировок Югославии натовской авиацией. По мнению Запада (хотя и там нет единодушия), все происшедшее лишь подтверждает ту истину, что диктаторские или авторитарные режимы во взаимоотношениях с внешним миром признают лишь язык силы. До военной акции НАТО Милошевич не соглашался с условиями, предлагаемыми ему Контактной группой, после нее он согласился на условия гораздо более жесткие (в очередной раз поставив Москву, поддержавшую его первоначальную позицию, в неудобное положение). Фактически решение Белграда подтвердило, что военная акция НАТО, проведенная за пределами ответственности альянса и без санкции СБ ООН, имела смысл.

Конечно, здесь имел место двойной стандарт: одно право для режимов демократических, другое — для режимов тоталитарных или авторитарных. Но победителей, как известно, не судят. Введенные в Косово международные военные контингенты, призванные обеспечить выполнение соглашения по Косово, выработанное «восьмеркой», подтвержденное затем СБ ООН, как и аналогичные силы в Боснии, находятся под прямым командованием НАТО. То есть фактически и ООН легализовала расширение зоны ответственности альянса. Россия, правда, установила своего рода буфер между командованием НАТО и своими воинскими подразделениями, что должно свидетельствовать об их независимости. Но на мес-

те российские войска вынуждены координировать свою деятельность с натовскими подразделениями их командованием, иногда даже полагаться на них, используя натовскую инфраструктуру. Главное же состоит в том, что ситуацию в крае определяет главным образом натовское, а не российское военное присутствие.

Россия тем не менее осудила не санкционированное ООН использование НАТО военной силы за пределами своей ответственности в ходе разрешения косовского кризиса. Вместе с тем ряд обстоятельств эту принципиальную российскую позицию ослабляет. Так, миротворческие миссии самой России в постсоветском пространстве не всегда санкционированы СБ ООН — считается достаточным решение, принятое в рамках СНГ или двустороннее соглашение, часто с властью, легитимность которой подвергается сомнению международным сообществом (Приднестровье, Абхазия, Таджикистан). Наряду с этим руководители некоторых постсоциалистических государств предпочитают видеть у себя в качестве миротворческих сил не вооруженные силы России, которая, по их мнению, слишком субъективна в разрешении того или иного кризиса, а НАТО, которая видится им более объективной; и в этом случае их не очень беспокоит, имеет союз соответствующий мандат или нет, действует ли альянс в зоне своей ответственности или за ее пределами.

НОВАЯ СТРАТЕГИЯ НАТО И РОССИЯ

Как же вся эта проблематика ныне трактуется новой стратегической концепцией НАТО образца 1999 г.? Сразу же следует отметить, что, наиболее важным ее новшеством является — и это неоднократно подчеркивается в тексте документа — именно готовность и даже неизбежность использовать силу и влияние за пределами зоны ответственности альянса. Так в пункте 31 документа утверждается,

что НАТО «будет содействовать предотвращению конфликтов, а в случае возникновения кризиса — участвовать в его эффективном урегулировании в соответствии с международным правом, включая возможность проведения операций реагирования на кризис вне статьи 5 Вашингтонского договора»17. В другом разделе документа, посвященном принципам стратегии Североатлантического союза, вновь подчеркивается, что его объединенные вооруженные силы «должны быть также готовы к участию в предотвращении конфликтов и ведению операций по реагированию на кризис вне статьи 5 Вашингтонского договора»18. Почему же именно НАТО может быть задействована на решение этой проблемы? По мнению авторов новой стратегии союза, именно разветвленная натовская инфраструктура «позволяет силам НАТО вести операции по реагированию на кризис вне статьи 5 Вашингтонского договора и является предпосылкой для четкого реагирования Североатлантического союза на любые неожиданные ситуации»19. Фактически новая функция альянса выходит на уровень его прежних целевых установок, ради которых, собственно говоря, и был создан союз. Говоря об основополагающих задачах объединенных вооруженных сил блока, новая стратегическая концепция утверждает, что «вооруженные силы НАТО должны сохранять способность обеспечивать коллективную оборону при одновременном и действенном выполнении операций вне статьи 5 Вашингтонского договора по реагированию на кризисы»20. Подчеркивается, что в дальнейшем развитии альянса необходимо оптимальное сочетание обеих этих функций.

В новой стратегической концепции нигде не утверждается, что НАТО единолично решает, как, где и когда проводить (миротворческие) операции за пределами зоны ответственности союза. Но некоторые пассажи на данную тему изложены довольно туманно, создавая возможность различной интерпретации. Так в пункте 48 документа констатируется: «В случае возникновения кризисов, ставящих под угрозу стабильность в Евро-Атлантическом регионе и могущих нанести ущерб безопасности государств-членов, вооруженные силы Североатлантического союза могут быть призваны (кем? где? — Ю.Д.) провести операции по реагированию на кризис»21. Вместе с тем, видимо, под давлением западноевропейских членов альянса, прежде всего Франции, обеспокоенных негативной реакцией в мире на не санкционированное ООН использование им военной силы против Югославии (и за пределами зоны ответственности союза), авторы новой стратегической концепции пытаются как-то увязать возможные операции НАТО за пределами зоны своей ответственности с нормативной базой общепризнанных международных институтов. Определяя методологию деятельности союза, новая концепция декларирует стремление «уважать законные интересы безопасности других государств и добиваться мирного разрешения споров в соответствии с Уставом ООН»22. В разделе же документа, посвященном миротворчеству, альянс подтверждает выраженную им в 1994 г. готовность «обеспечивать на разовой основе и в соответствии с собственными процедурами проведение миротворческих и иных операций под эгидой Совета Безопасности ООН или под ответственность ОБСЕ, в том числе путем предоставления своих ресурсов и опыта»23. Правда, после этого в документе следует фраза, вызывающая недоумение своей двусмысленностью. Она гласит: «В этой связи НАТО напоминает о своих последующих решениях, касающихся операций по реагированию на кризис на Балканах»24.

Но те решения по своему характеру были неоднозначными. Можно вспомнить американские бомбардировки объектов в Ираке, Афганистане и Судане, свидетельствующие о том, что Вашингтон в ряде случаев готов применить военную силу не от имени ООН, а от имени «мирового общественного мнения», которое, как известно, субъектом международного права не является и зоны собственной ответственности не имеет. Оправдывая военную акцию НАТО против Югославии, президент Клинтон, выступая с программной речью в ООН, в которой он неоднократно подтверждал верность Соединенных Штатов принципам этой организации, вместе с тем счел необходимым отметить: «В реальном мире порой приходится поступаться принципами и делать жесткий выбор. Тем не менее, ситуация в Косово вселяет надежду»25. Правда, потом американский президент говорил о необходимости выработать процедуру и эффективный механизм осуществления «гуманитарных интервенций», ибо принятые правила, по его мнению, ныне не всегда работают из-за сталкивающихся национальных интересов, не имеющих отношения ни к самому вспыхнувшему конфликту, ни к миротворчеству. С этим нельзя не согласиться.

* * *

Расширение зоны ответственности Атлантического мира в том виде, в каком оно происходит, вряд ли может устраивать Россию, поскольку оно затрагивает те регионы и те сферы, в которых она некогда пользовалась преобладаю-

щим или значительным влиянием. Вряд ли, однако, можно говорить о том, что Россия, таким образом, вытесняется из этих областей. Она сама ушла оттуда, будучи, несмотря на наличие ядерного потенциала, физически и морально не в состоянии поддерживать бремя великодержавности. Ее международный статус неопределенен и будет таковым до тех пор, пока ее политическая элита не сможет сформулировать ее национальные интересы, которые бы адекватно соответствовали ее нынешним возможностям. В этих условиях в своем подходе к расширению зоны ответственности Североатлантического союза, к несанкционированному использованию им в этой зоне военной силы Москва имеет не очень большой набор альтернатив:

1.Она может бросить все свои внешнеполитические ресурсы на попытки обратить вспять или заблокировать процесс расширения зоны ответственности НАТО; для этого ей придется создать мощную и влиятельную коалицию, способную быть ее надежной опорой в этой борьбе, в которой непременно должны бы участвовать Китай и Украина; однако готовность последних вступить в конфронтацию с Западом ради державных интересов России близка к нулевой отметке; противоборство в одиночку станет повторением истории с расширением НАТО на восток.

2.Может ничего не делать, полагая, что расширение зоны ответственности Атлантического мира должно беспокоить, прежде всего, те государства и народы, которые втягиваются в этот процесс; при этом Москва может надеяться, что на каком-то этапе НАТО потеряет чувство меры (как это было с затянувшимися бомбардировками Югославии), залезет в новый Вьетнам (Афганистан) или получит неожиданный отпор (слишком много гробов), что девальвирует как союз, так и расширение зоны ответственности; но это надежды, реализация которых не зависит от России.

3.Наконец, Москва могла бы начать диалог с НАТО (возможно, для начала с США) в рамках Совета постоянного сотрудничества с целью разработать взаимоприемлемую нормативную базу миротворчества, принуждения к миру конфликтующих сторон, использования силы, в том числе военной, за пределами традиционных сфер ответственности государств и союзов; глобализация международных отношений диктует необходимость и создает возможности единого подхода различных внешних миротворческих сил к разрешению этнополитических конфликтов (дабы не давать возможности противоборствующим сторонам в конфликте играть на противоречиях между миротворцами, как это имело место на Балканах); при наличии подобной согласованной нормативной базы разрешение каждого нового конфликта сплачивало бы мировое сообщество, а не разводило бы его по разные стороны баррикад.

Выбор той или иной альтернативы в нынешних условиях зависит, по крайней мере, от двух обстоятельств: степени антизападного настроя российской политической элиты и готовности официальной Москвы преодолеть устоявшуюся идиосинкразию по отношению к Североатлантическому союзу.

Примечания:

1Бжезинский Зб. Великая шахматная доска. — М., 1998. — С. 76, 74. 2Там же. — С. 12.

3The Future of Transatlantic Relations. Report of an Independent Task Force Sponsored by the Council on Foreign Relations. — N.Y., 1999. — Р. V-VI.