Материал: Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

которое в конце 1992 г. приступило к осуществлению проекта по улучшению состояния окружающей среды в СНГ.

Наряду с США в конкурентную борьбу вокруг потенциальных рынков экологической технологии включились и другие индустриальные страны. Применительно к России и ряду бывших советских республик ими разработан комплекс программ экологической помощи по таким направлениям, как общее управление окружающей средой; управление природными ресурсами; природо- и ресурсоохранные проекты; контроль атмосферных загрязнений; радиационный контроль; экологическое образование.

Ряд программ помощи СНГ имеет опосредованное отношение к экологической проблематике и в перечисленные категории не входит. Основные среди таких программ — развитие атомной энергетики и обеспечение ядерной безопасности; сбережение и повышение эффективности использования энергии.

Среди доноров экологической помощи СНГ доминируют Всемирный банк и Евробанк реконструкции и развития, чья помощь поступает через официальные правительственные организации, главным образом министерства, связанные с природо- и ресурсоохраной. В числе основных государств-доноров — страны Центральной Европы, ориентирующие свои программы помощи на регионы Аральского и Черного морей; скандинавские страны (Балтийское море, Кольский полуостров, арктический регион); Канада (Сибирь); Япония (дальневосточный регион).

В перечне эколого-экономических целей западных доноров главное место занимает стремление использовать помощь СНГ в деле сокращения антропогенной нагрузки на природные системы для вовлечения стран Содружества в процесс экологизации хозяйственной деятельности. В решении этой задачи упор делается на изучение и оценку потенциального рынка природоохранных товаров и услуг, на определение своего экспортного потенциала указанной продукции в отношении колоссального региона, вовлеченного в восстановление экономики, на внедрение западных экостандартов в экономику СНГ.

С перспективами освоения экологического рынка СНГ через посредство экспорта природоохранных технологий и услуг тесно связана вторая цель западных доноров — извлечение прибылей на инвестиции в сектор природоохраны. Программа экологического содействия, разработанная министрами по экологии западных государств для стран Восточной и Центральной Европы и возможного охвата СНГ в ближайшем будущем, исходит из того, что будут поддерживаться только те средне- и долгосрочные проекты, которые дадут инвесторам прибыль. Приоритет отдается энергетическому и сырьевому секторам. Вместе с тем такие проблемы, как деградация почв, загрязнение атмосферы, вырубка лесов и сокращение лесных массивов, не получают того объема помощи, которой объективно необходим.

Доминирование энергетического направления в программах экологической помощи СНГ помимо стремления к извлечению высоких прибылей сопряжено с не менее фундаментальной и долгосрочной целью — получением доступа к нефтегазовым месторождениям на территории СНГ, и прежде всего России, в интересах обеспечения потребностей Запада в этих ресурсах. Об этом свидетельствует Европейская энергетическая хартия, которая была подписана государствами субконтинента в 1991 г. В документе утверждается, что западный капитал и опыт должны использоваться для изучения резервов энергии в СНГ, чтобы обеспечить такое положение, при котором были бы удовлетворены буду-

щие энергетические потребности Запада. Показательно, что Хартия, подчеркивая важность мер по сбережению энергии в Восточной Европе и СНГ, не упоминает

онеобходимости разработки аналогичной стратегии для Запада.

Вполитике природоохранного сотрудничества со странами СНГ США и другие индустриальные государства ориентируются также на превращение экологической помощи в инструмент воздействия на развитие ядерной энергетики в странах Содружества. На Западе регулярно составляются обзоры состояния и перспектив функционирования этого направления энергетики в СНГ, особое внимание уделяется укреплению инспекционных структур, контролирующих ядерную безопасность на территории Содружества.

Опосредованная, но тем не менее весьма важная роль в западных программах экологической помощи отводится использованию таковой в качестве прикрытия параллельно идущего экспортного потока промышленных отходов в страны СНГ.

На эту опасность в экологической области указал президент РФ в своем послании по национальной безопасности Федеральному собранию в 1996 г. Он подчеркнул угрозу использования территории России в качестве места захоронения отходов вредных производств, в том числе радиоактивных материалов, ядовитых химических веществ и других высокотоксичных и опасных для окружающей среды материалов и веществ, а также размещения на территории России вредных производств.

Вряду серьезных внешних угроз экологического характера для России необходимо учитывать и курс Запада на получение всесторонней информации об источниках, причинах и факторах экологического ущерба, о дислокации таких источников, характере, масштабах и последствиях негативного воздействия, о необходимых затратах на предотвращение или компенсацию ущерба, характере трансграничного воздействия и размерах сопряженной международной ответственности.

Каналы, используемые специалистами для сбора информации, весьма разнообразны. Важнейшая роль отводится официальным соглашениям. Пример таковых — соглашения США с РФ, Украиной, Белоруссией и Казахстаном об обмене информацией в отношении ядерных веществ, отходов АЭС и аварий на таких установках. В рамках программы TACIS создаются деловые центры коммуникаций, обеспечивающие обучение предпринимателей, их контакты вне СНГ и функционирование сетей сбора экологических данных. Среди рекомендаций экспертов по повышению эффективности сбора экологической информации — направление западных консультантов на места и расширение связей с локальными организациями, включая помощь в создании сетей экологической информации со стороны неправительственных объединений на Западе.

Концепция устойчивого развития в той части, которая ориентирует глобальное производство и потребление на учет экологического императива, служит для любого государства — и Россия не представляет собой исключения — важнейшим фактором пересмотра своего подхода кучастию в международной торговле.

Критерий экологичности превращается в определяющий индикатор конкурентоспособности государства на внешних рынках. Объективные и предельно жесткие международные экологические стандарты качества продукции и услуг уже с успехом заменяют традиционные и зачастую необоснованные протекционистские барьеры во внешней торговле. Показателен с этой точки зрения призыв авторов американской стратегии устойчивого развития к федеральному прави-

тельству следить за тем, чтобы международные торговые договоры не ставили под сомнение научно разработанные внутригосударственные стандарты здравоохранения, безопасности или состояния окружающей среды.

Отсутствие должной производственной базы для создания экологически чистой продукции для внутреннего потребления расширит — по мере появления международных стандартов качества жизни населения — сферу импортной зависимости государств, не вышедших на уровень общемировых экологических стандартов.

Связанный с экологической стандартизацией комплекс внешнеэкономических угроз будет оставаться для России реальностью до тех пор, пока задача экологизации производства, спроса и потребления не будет осознана как одна из высокоприоритетных проблем для страны.

УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ И ПЕРСПЕКТИВА УПРАВЛЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ВЗАИМОЗАВИСИМОСТЬЮ

Реализация стратегии устойчивого развития неотделима от решения глобальной проблемы ответственности каждого из государств за участие в использовании ограниченного экологического потенциала биосферной оболочки Земли, включающей в себя как национальные территории, контролируемые остальными странами-членами мирового сообщества, так и внегосударственные пространства.

Императивный характер создания такой системы международной ответственности определяется взаимозависимостью государств и осознанием того, что альтернативой может быть только всеобщая экологическая катастрофа.

Вместе с тем, в реальных условиях выхода цивилизации за допустимые пределы использования несущей емкости Земли, продолжающегося демографического роста и увеличивающегося разрыва в уровнях жизни индустриальных, развивающихся и переходных государств проблема международной ответственности превращается в неразрешимую задачу по крайней мере на ближайшие десятилетия.

Наиболее сложная задача — распределение между государствами ответственности за использование потенциала внегосударственных пространств. Это связано во многом с объективными трудностями идентификации ущерба со стороны конкретного государства в условиях, когда нагрузка, являясь результатом деятельности многих стран, оказывает множественное воздействие, охватывает крупные регионы, а ее последствия проявляются далеко не сразу, превращая ущерб в растянутый во времени процесс.

В 1972 г. на Стокгольмской конференции по охране окружающей среды была принята декларация, провозгласившая суверенное право государств на эксплуатацию принадлежащих им ресурсов в соответствии с их собственной политикой в области окружающей среды. Государства несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районам за пределами национальной юрисдикции (принцип 21). В 1992 г. этот принцип был повторен в декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию. В декларацию был добавлен принцип, гласящий что различные государства вносят разный вклад в деградацию окружающей среды и несут общую, но дифференцированную ответственность за это.

Наряду с указанными основополагающими документами принцип международной ответственности за защиту, сохранение и улучшение окружающей среды был повторен во множестве других конвенций, договоров, хартий и деклараций. Сформулированная на этой основе обычная норма международного права запрещает государствам осуществлять на своих территориях и в районах за пределами национальной юрисдикции деятельность, сопряженную с риском, без учета прав других государств или общепризнанного принципа защиты глобальной окружающей среды, а также устанавливает, что нарушение обязательства по такой защите есть неправомерный акт, подлежащий международной ответственности. Сложность, однако, заключается в том, что далеко не до конца решена проблема предъявления иска. В случае ущерба, наносимого глобальной окружающей среде, зачастую трудно идентифицировать не только государство — источник ущерба, но и конкретное государство, которому нанесен прямой ущерб и которое может выступить истцом. В фокусе действующих инструментов использования ответственности государств находятся, как правило, вопросы о возмещении нанесенного ущерба и гарантиях против его повторения в будущем, но не предотвращения такового. Более того, существуют прецеденты (ядерные испытания Франции в южной части Тихого океана) неэффективных попыток использования концепции ответственности государств для защиты окружающей среды. Все это предопределяет неизбежность разработки промежуточных, частичных, зачастую несбалансированных (по примеру Киотского протокола к конвенции об изменении климата) решений, которые будут сводиться к перераспределению ответственности и возложению ее основного бремени на слаборазвитые страны.

Объективные препятствия на пути разработки эффективной и общеприемлемой системы управления экологической взаимозависимостью лежат в основе угроз для экономических и экологических интересов России, которые должны быть своевременно спрогнозированы, оценены и учтены.

Вспектре обсуждаемых альтернатив наиболее простое решение проблемы международной ответственности ряд западных специалистов видит во введении глобального налога на антропогенную нагрузку на биосферу, в частности на эмиссию парниковых газов, что, по их оценкам, могло бы способствовать стабилизации выбросов С02 к 2040 г. и обеспечить их полное прекращение к 2100 г. Размеры совокупного налога могли бы составить к середине XXI века от 700 до 1800 млрд. долл.

Вконтексте расширения масштабов международной регламентации антропогенной нагрузки одна из серьезных угроз связана с идеей управления глобальным экологическим риском, которая уже нашла свое отражение в международных соглашениях по предотвращению истощения озонового слоя и изменению климата Земли. Возникновение обеих проблем обусловлено как антропогенными, так и природными процессами. Эти проблемы глобальны ввиду как их пространственного охвата, так и с точки зрения длительности сроков (десятки и сотни лет), необходимых для полномасштабного проявления всех направлений их воздействия на природу и человека.

Специфика этих проблем обусловлена отсутствием достоверных научных данных о соотношении природных и антропогенных факторов в возникновении риска и о степени вероятности реализации таких рисков и сопряженных с этим негативных последствий для человечества. Именно это обстоятельство предо-

пределяет действие двух групп разнонаправленных факторов. С одной стороны, риск сопряжен с колоссальным потенциалом воздействия на здоровье человека и возможности устойчивого развития мирового сообщества, чреват необратимым ущербом глобальной окружающей среде. С другой стороны, осуществление превентивных мер должно быть обоснованным, поскольку потребует огромных затрат, связанных с экологически обусловленными структурными изменениями в национальных экономиках (сферы энергетики, транспорта, ресурсообеспечения) и международных экономических отношениях (торговля сырьем, экологически безопасной технологией).

Международное сообщество остановило свой выбор на превентивном подходе, в основе которого — глобальные меры по сокращению выбросов тепличных газов (прежде всего С02), ведущих к потеплению климата, и отказ от использовании хлорфторуглеродов (ХФУ), усугубляющих истощение озонового слоя. В решении о превентивном подходе далеко не последнюю роль сыграли индустриальные страны Запада. Наряду с объективно обусловленным стремлением сократить вероятность реализации риска, определяющим явился расчет на получение эффективного рычага воздействия на экономику развивающихся и переходных государств, прежде всего в сфере освоения ими национальных топливных ресурсов и рационализации их использования.

Россия унаследовала от СССР весь комплекс международных обязательств в сфере экологии. Венская конвенция об охране озонового слоя и Монреальский протокол по озоноразрушающим веществам предписывают России прекращение производства ХФУ, лежащих в основе ряда важнейших отраслей промышленности, прежде всего холодильной техники и противопожарных систем, без которых не может функционировать ни сфера производства и хранения продовольствия, ни система обеспечения пожаробезопасности на гражданских и военных объектах. Перевод промышленности на принципиально новые и экологически безопасные заменители в сегодняшней ситуации требует многомиллиардных затрат и практически нереален в предписанные сжатые сроки. Неприемлемо и игнорирование международных обязательств, поскольку чревато экономическими санкциями и подрывом политической репутации страны. Импорт заменителей, на что не без оснований рассчитывают западные, и прежде всего американские, компании, потребует сотни миллионов долларов и также не может рассматриваться как реально осуществимое решение проблем. Самое парадоксальное в этой ситуации то, что среди ученых до сих пор нет единого мнения о роли — и тем более определяющем вкладе — ХФУ в наблюдаемые глобальные процессы изменений в концентрациях озонового слоя над теми или иными частями планеты. Риск по-прежнему остается риском, а решения о борьбе с ним уже введены в систему международных приоритетов и уже воздействуют на структурную перестройку важных отраслей российской экономики.

В связи с этим правомерны, с нашей точки зрения, вопросы о соответствии такого международного подхода приоритетам отдельных стран или групп государств, об источниках формирования международных приоритетов, путях их согласования с национальными в условиях существования государств, радикально различающихся и по уровням воздействия на природную среду, и по масштабам использования природных ресурсов, и по возможностям сбалансирования экономического развития с природоохранными мерами в рамках концепции устойчивого развития.