Главное контрольное управление города Москвы Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова
Условия и инструменты обеспечения эффективного финконтроля достижения национальных целей и реализации нацпроектов
Евгений Александрович Данчиков, кандидат экономических наук, заведующий базовой кафедрой финансового контроля, анализа и аудита
Аннотация
Эффективная реализация национальных проектов и достижение национальных целей предполагает как согласованность и синхронность действий органов власти и организаций всех уровней, так и обеспечение пристального контроля за эффективностью использования бюджетных средств. При этом основной упор должен быть сделан на оценке рисков и предварительном контроле, то есть профилактике и предупреждении возможных нарушений. В статье рассматриваются вопросы повышения эффективности финансового контроля при достижении национальных целей развития Российской Федерации посредством использования современных методов и инструментов контроля, а также особенности организации и осуществления этого процесса на региональном уровне. Автор анализирует условия, созданные в городе Москве для эффективного осуществления контрольно-надзорной деятельности. Отмечается высокое значение цифрови- зации и автоматизации контрольных процессов для обеспечения постоянного и всеобъемлющего мониторинга за расходованием бюджетных средств. Сделан вывод о том, что основная задача контрольно-надзорных органов - помощь исполнительной власти в реализации государственных программ и национальных целей, и именно их достижение должно стать критерием оценки эффективности контрольно-надзорных органов.
Ключевые слова: финансовый контроль, национальные цели, национальные проекты, аудит
Abstract
CONDITIONS AND TOOLS FOR ENSURING EFFECTIVE FINANCIAL CONTROL OF ACHIEVING NATIONAL GOALS AND IMPLEMENTING NATIONAL PROJECTS
EVGENY A. DANCHIKOV, Cand. Sci. (Economics), Head of the Base Department of Financial Control, Analysis and Audit of the Main Control Department of the city of Moscow of Plekhanov Russian University of Economics; Head of the Department of Financial Management and Financial Law of Moscow Metropolitan Governance University; Minister of the Government of Moscow; Head
Main Control Directorate of the City of Moscow Moscow, Russian Federation
The effective implementation of national projects and the achievement of national goals requires both the coherence and synchronization of actions of government bodies and organizations at all levels, as well as ensuring close monitoring of the efficient use of budget funds. In this case, the main emphasis should be placed on risk assessment and preliminary control, i.e. prophylaxis and prevention of possible violations. The article discusses the issues of increasing the effectiveness of financial control while achieving the national development goals of the Russian Federation through the use of modern methods and tools of control, as well as the features of the organization and implementation of this process at the regional level. The author analyzes the conditions created in the city of Moscow for the effective implementation of control and supervision activities. The high importance of digitalization and automation of control processes is noted to ensure constant and comprehensive monitoring of budget expenditures. It is concluded that the main task of control and supervision bodies is to assist the executive in implementing state programs and national goals, and their achievement should become a criterion for evaluating the effectiveness of the control and oversight bodies.
Keywords: financial control, national goals, national projects, audit The article was received on February 6,
Введение
Реализация национальных целей развития Российской Федерации, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее - Указ № 204) - ключевое направление деятельности органов исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти России. Ключевыми инструментами реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года выступают государственные программы, наиболее значительные направления выделены в национальные проекты (программы).
Государственные программы и нацпроекты представляют собой комплексы мероприятий по достижению целевых показателей, структурированные по этапам, срокам и ответственным исполнителям [Бур- дуковская, 2018. С. 177-178]. Их реализация осуществляется в том числе на основе принципов проектного управления [Голубев, Елфимов, 2019. С. 16-24], то есть обозначены конкретные механизмы и инструменты достижения целевых показателей, объемы и источники их финансирования1. И здесь важен вопрос гармоничного и «бесшовного» встраивания финансового контроля в эту систему достижения национальных целей и реализации национальных проектов.
На текущий момент задача обеспечения эффективного контроля за реализацией национальных целей, по оценкам экспертного сообщества и практиков, представляет серьезный вызов для всей системы контрольных органов.
Почему это вызов
Во-первых, в связи с огромным объемом средств, выделенных на реализацию нацпроектов и плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года. Распоряжение Правительства РФ от 30 сентября 2018 года № 2101-р (на ближайшие шесть лет более 25,7 трлн руб.«Об утверждении комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года».), именно контроль рассматривается как инструмент, призванный обеспечить эффективность всего государственного механизма реализации национальных проектов и достижения национальных целей без замедления или остановки процесса исполнения. Во-вторых, вызов связан с большим количеством национальных целей (рисунок 1) и многочисленными участниками процесса контроля, действия которых зачастую являются несогласованными и дублирующими, что тяжелым бременем ложится на непосредственных исполнителей национальных проектов. Национальные проекты: целевые показатели и основные результаты. На основе паспортов национальных проектов, утвержденных президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 года: http://static.government.ru
Поэтому выстраивание системы эффективного контроля и аудита за расходованием данных огромных средств, за выработкой и исполнением уже принятых решений сегодня является критически важным.
Условия и инструменты эффективности системы контроля
На основе анализа имеющейся практики и существующих институциональных рамок автором статьи выделены те условия, которые, по его убеждению, необходимы для успешной реализации национальных целей и проектов, для выстраивания системы эффективного финансового контроля. Речь идет о трех ключевых условиях:
Рисунок 1. Достижение национальных целей Figure 1. National goals achievement
интеграции финансового контроля в методологию достижения национальных целей;
обеспечении баланса между деятельностью по достижению национальных целей и работой контрольных органов;
скоординированности действий всех контролирующих органов, участвующих в реализации нацпроектов.
Для обеспечения интеграции финансового контроля в методологию достижения цели есть ряд инструментов, которые позволят сделать контроль эффективным и полезным. Финансовый контроль должен осуществляться через постоянный мониторинг бюджетных расходов, направляемых на реализацию национальных целей. При этом главное для контрольных органов - не сосредотачивать свои усилия лишь на последующих проверках, а выходить на предотвращение нарушений, на предварительный контроль и анализ хода достижения целей [Матвеева, 2018. С. 41-56]. При таком подходе основным направлением работы органов контроля должна стать помощь объектам контроля в достижении соответствующих целей.
Еще одно важное направление работы контролеров - выявлять риски, управлять ими и концентрироваться именно на тех зонах, где эти риски особенно высоки. Наиболее целесообразным в текущих условиях представляется переход контрольных органов к модели постоянного сопровождения главных распорядителей бюджетных средств (далее - ГРБС): консультирование, управление выявленными рисками, оказание помощи в устранении возникших проблем с тем, чтобы минимизировать возможные негативные последствия. Помощь в нахождении оптимального пути реализации национальных проектов - вот та сверхзадача, которая должна сегодня стоять перед всеми органами государственного финансового контроля. Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года. 2 Распоряжение Правительства РФ от 30 сентября 2018 года № 2101-р «Об утверждении комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года».
Рисунок 2. Баланс между действиями для достижения национальных целей и работой контрольных органов
Figure 2. Balance between activities to achieve national goals and the work of supervisory bodies
Не менее важная составляющая интеграции финансового контроля в методологию достижения цели - это построение технологии «невидимого», дистанционного контроля. Такого контроля, который будет неощутим для главных распорядителей бюджетных средств, не будет мешать их работе своим присутствием при проведении контрольных мероприятий. Современные цифровые технологии позволяют обеспечить такой «невидимый» контроль.
В чем суть и необходимость выстраивания эффективной системы контроля за реализацией национальных целей и проектов - обеспечения баланса между деятельностью по достижению национальных целей и работой контрольных органов?
Сегодня нередко встречаются ситуации, когда исполнитель любого мероприятия нацпроекта становится объектом пристального внимания большого количества различных органов. Это и правоохранительная система в лице МВД, Следственного комитета и Прокуратуры, ФСБ; и контролирующие органы, начиная со Счетной палаты, Федерального казначейства, внутреннего государственного финансового контроля и внутреннего финансового контроля органов исполнительной власти.
Чем оборачивается для исполнителей такое повышенное внимание? Еще многие мероприятия нацпроектов не начали реализовываться или находятся на начальной стадии реализации, а контролирующим органам уже поставлены задачи их руководством - усилить этот контроль и начать серьезнейшие проверки с выемкой документов, с выходом на места. Часто такой подход органов контроля к выполнению своих задач просто блокирует всю деятельность по реализации нацпроектов.
Поэтому очень важно соблюсти баланс интересов между усилиями контрольных и правоохранительных органов [Меликсетян, 2018. С. 759-778], их желанием проконтролировать, продиктованным профессиональным долгом, с одной стороны, и необходимостью реализовать нацпроект и не помешать своими контрольными действиями его выполнению, с другой (рисунок 2).
По убеждению автора статьи, в первую очередь необходимо опираться на развитие и совершенствование внутреннего финансового контроля [Канкулова, Алфименко, 2018. С. 76-84] главных распорядителей бюджетных средств. Они могли бы стать основой, базой для того, чтобы обеспечить выявление и фиксацию рисков и последующую эскалацию проблемных вопросов на болеевысокий уровень. А уже остальные контролирующие органы могут быть потребителями этой информации.
Что касается эффективности системы контроля и аудита, то скоординированность действий всех контролирующих органов, участвующих в реализации нацпроектов, можно обеспечить через следующие подходы: координацию и согласование планов контрольных мероприятий, создание единых критериев того, что является достижением национальных целей, постоянную синхронизацию данных в режиме онлайн, исключение дублирования контрольных мероприятий, взаимное признание результатов и обмен результатами проверок. Эти механизмы позволят исключить дублирование действий контролеров различных ведомств и ситуации, когда контролирующие органы по одним и тем же поводам и темам ходят «друг за другом», блокируя работу исполнителей нацпроектов [Зырянов, Калмыкова, 2019. С. 31-66].
Рисунок 3. Цифровой ландшафт системы контроля финансово-бюджетной сферы Москвы
Figure 3. Digital landscape - control systems of the financial and budgetary sphere of Moscow
Опыт Москвы
Для Москвы, как и для других регионов, обеспечение указанных выше трех ключевых условий эффективности системы контроля и аудита за достижением национальных целей и реализацией национальных проектов, является обя- зательным Распоряжение Мэра Москвы от 29 января 2019 года № 34-РМ «О рабочей группе Государственного Совета Российской Федерации по направлению «Государственное и муниципальное управление».. В городе созданы и функционируют механизмы и инструменты для поддержания этих условий. Вся система контроля Москвы переориентирована на те ключевые задачи, которые служат выполнению национальных целей. Механизм, технология контроля остаются прежними - ничего кардинально нового здесь нет, весь инструментарий уже создан. Изменилась лишь расстановка приоритетов при осуществлении контроля. Теперь акцент в работе делается на том, чтобы в первую очередь наблюдать за теми мероприятиями, которые предусмотрены национальными целями и проектами. автоматизация бюджетный контрольный надзорный
Рисунок 4. Технологии «невидимого» дистанционного контроля. Окрашивание финансирования
Figure 4. Technologies of 'invisible' remote control. Staining of funding
В Москве выстроен городской цифровой ландшафт (рисунок 3), который позволяет осуществлять риск-мониторинг и анализировать большие данные в рамках реализации национальных проектов. Этот цифровой ландшафт включает в себя целый ряд отраслевых информационных систем, которые работают в единой технологической цепочке и позволяют выполнять функции:
контроля обоснованности потребности на уровне самого ведомства, когда оно приступает к реализации какой-либо задачи;